方法与程序
国家政策的重大决定在理论上依靠皇帝或皇太后权力的抉择。但实际上如果没有高级官员在召见时从口头上提出的或以奏折形式提出的建议，决定就很难作出。丞相的权力部分地表现在他有机会仔细审阅郡递送上来的报告，或者直接驳回，或提出来作进一步考虑。到前汉末期，这种权力转移到尚书令手里，他可以开启上呈的报告的副本。[44]很多时候在做出决定之前先进行商讨，因为高级臣属将奉命审议和提出建议；商讨的问题涉及军事、民政、财政等事项，或国家祭祀的礼仪。
命令以各种各样的形式公布，从赐爵或授职的文书到诏书和律令。诏书的形式常常是把某一位官员的建议加以概括，附以皇帝常用的套话“准”；指令包括在诏书中，以便通过丞相和御史大夫之手往下传到直接负责执行的官员。令和式以一系列顺序数相区别，比如式甲、式乙。这些令和式大多具体规定了对触犯格（规章）的人所处的惩罚。或者，它们规定正确的手续和程序：如郡一年一度上报的报表；对准备担任文官的人的考核；司法的执行；或者审判案例的应用。[45]
逐渐收集起来的命令，不管其形式是诏书、令或式，很可能分发给郡的官署作为参考。从现存的残简或多或少地可以看出文件起草的形式和体裁。有的报告写成单独一份文件；其他的采用分类账的形式，附以逐日记载的条目；有的报告还有一份副本。[46]
国家的文件有两个正规的系列，没有这两套材料，政府的工作就难以开展，它们是历法与人口和土地的登记。中国政府对制定历法的兴趣既有意识形态方面的原因，又有实际的原因；公元前104年到公元85年采取了重大的改变，王莽时期又重新做了一次较小的改动。由于行政管理工作这一直接目标，要求官员们使用同一套月日的计算法是必不可少的；否则因为他们不知道哪个月是长月（30天），哪个月是短月（29天），或把闰月加在每两年或每三年的哪个时间，他们的工作程序就会混乱。比如，只有用同一的历法才能精确地确定何时分发物资或支付官俸。各种形式的表格被用来抄录各级政府的吏员费劲地编制出的那一套统一的历法；十二片或十三片木简上面的内容包括月亮的形状和指导校准农业节气的说明。[47]
人口与土地的登记是由于税收和征集人力服劳役的需要。最低一级政府每年编人口和土地的登记数并将报告上交其上级，最后由帝国的郡和国算出总数。正史中恰当地以概括的形式收了公元2年和公元140年的两次统计数，它们提供了在每个郡登记的户数和人数；遗憾的是土地数字只给了总数，内容是丈量的全部土地面积，有潜力的可耕地面积和实际上已耕种的土地。在地方一级官员统计过程中，这些数字很可能远为详细，比如包括每户成员的年龄、性别和身份，这样才能确定何人应纳人头税和服劳役；还包括调查的土地的质量，这样才能确定土地税的适当税率。[48]
统计的精确度直接取决于官员的忠诚和效率。有时以人口的增长来衡量郡的成绩，这样就会诱使官员们夸大这些数字；另一方面，那些想在税收报表上弄虚作假的官员宁愿低估土地面积和居民人数，以便把实收税额中的一部分归为己有。在边远的郡，特别是地处山区、森林或沼泽地的郡，官员们根本不可能深入下去寻找所有的居民，居民中有些人很可能隐藏起来，以回避征役的官员和收税人。同样，如果未同化的部落民或匪盗侵扰某郡，那里的行政官员就会撤退，或是不能正常进行日常工作。公元140年以前不久北方曾发生过这样的事，那一年北方诸郡实际登记的人口数字明显低于公元2年相应的数字。
由于以上种种原因，统计数字不可以作为完整的人口统计与土地调查而被接受，而只能作为上报的官员实际看到的人口数和土地数；这些统计数字本身并不说明帝国不同地区人口密度的巨大的差别和农业活动的不同的集约化的程度。所提供的总数字见表13。[49]
表13 登记的人口和土地
②用以丈量土地的单位为顷（等于100亩），从公元前155年起顷相当于11.39英亩（见斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第364页；吴承洛：《中国度量衡史》〔上海，1937〕，第61、114页）。关于“泽”，见卜德：《〈孟子〉与其他著作中的“泽”的字汇学解释》，载勒布朗克与博雷合编：《中国文明论文集》（普林斯顿，1981），第416—425页。表13最后三项，已确定质量或用途的土地的总数为143090062顷。后汉不同时期的土地面积数字可从其他资料中找到（毕汉斯：《汉代的中兴》第4卷，第146页以下）。
