1.分歧与合作俱来
自从“七七”事变爆发，蒋介石准备抵抗，南京方面在联共问题上实际上就已经没有了太多的选择余地。国民党对共产党的谈判，这时固然在一些具体问题上仍然锱铢必较，但在涉及到军事问题上，考虑到整个战争十分紧张，为了促使靠近华北前线的八路军尽快出动作战；蒋介石对一切可能阻碍八路军出动作战的问题，都不得不采取了妥协的态度。但即便如此，由于两党之间仍旧缺乏足够的信任，南京内部又在一些问题上意见不一，犹豫不决，致使红军的出动问题仍不免受到影响。
关于调动红军参战的消息，最初是7月13日叶剑英报告延安中共中央的。叶剑英当时正在三原代表红军负责与国民党方面的一般接洽与谈判，在向蒋鼎文了解了南京方面的态度和消息后，他当天致电中共中央，说明：日本关东军日前纷纷入关，朝鲜日军亦已开动，日本国内亦调动两师团来华，晋绥方面亦同时有军事行动。据此，南京方面正准备在石家庄地区集中十个师的兵力，华北战局将从此扩大，红军有被调往察绥的可能。《叶剑英致中央书记处电》，1937年7月13日。
接叶剑英电后，中共中央迅速做出反应。毛泽东第二天即以他和朱德、彭德怀等红军将领联名的形式声明说：“（一）蒋委员长及政府决心抗日，我们竭诚拥护，愿在委员长指挥下努力杀敌。（二）红军主力准备随时调动抗日，并已下令各军十日内准备完毕待命出动。（三）同意担任平绥线作战任务，并愿以一部深入敌后打击敌人。（四）唯红军特长在运动战，防守非其所长，最好能与善于防守之友军配合作战，更能顺利地完成国家所赐予的使命。”《毛、朱、彭等致剑英同志电》，1937年7月14日。
随即，张闻天、毛泽东二人也联名致电党内同志，说：为坚蒋氏抗日决心，此时各方任务在一面促成蒋氏建立全国抗战之最后决心，一面自己真正地准备一切抗日救亡步骤。具体到红军，已“准备开动赴前线协同作战”。因此，“关于红军出动，应作真实准备，须迅速，以便在蒋、阎同意后不失时机向平绥线出动。各此补充之物，请剑英切实迅速与行营交涉。如情况紧急，补充不及，亦应准备开往太原、大同，再行补充”。
与此同时，毛泽东还专门派秘书周小舟前往太原与阎锡山接洽，并亲笔写信说明：“关于坚决抗战之方针及达到任务之方法问题，红军开赴前线协同作战问题，特派周小舟同志晋谒。乞予接见并赐指示是祷。”《毛泽东致阎副委员长百川先生函》，1937年7月15日。
接到毛泽东的回电后，叶剑英当即转电西安行营第一厅厅长侯亭如进行了转达。侯亭如立即电告了南京政府军政部长何应钦，而何应钦16日一面复电西安行营，一面向蒋提出：“某军之使用在正式战争发动时均可照办。”参见秦孝仪主编，《中华民国重要史料初编》第五编（一），台北：中国国民党中央委员会党央委员会，1981年，第275页。
此时中共中央基本的方针是出动全部主力开赴前线作战。只是，考虑到两党关系的谈判尚在进行之中，许多问题尚未解决，弄不清楚国民党是否会同意红军开动主力前往华北前线。因此，毛泽东和朱德对如何分配兵力，兼顾前后方，还有一些犹豫。在两人7月16日给红军领导人的电报中，他们具体解释了这种顾虑之所在。电报称：“关于红军编制及准备，在许可主力红军参战条件下，拟以原一、二、四方面军出动，即以方面军编为师，军编为旅，师编为团。而以二十七军、二十八军、二十九军、三十军、三十一军五部共五千人，连同地方武装，准备编为第四师，留置后方，保卫苏区根据地。必要与许可时，得再派一部增加前线，如此编成，容易前后方兼顾。”“在不许可主力参战，但许可部分参战条件下，则以二十七军、二十八军、三十二军及骑兵团共三千余人，编成一游击师派去，活动于热察冀间，而多派红大干部随去，扩大义勇军运动。主力红军编制如上，但此计划缺点在于尔后主力可能参战，则游击师已前去，后方留兵太少，故尚须谨慎。”参见《毛泽东年谱》（中），北京：中央文献出版社，1993年，第4页。
从毛泽东和朱德的担心中可以清楚地看出，他们这时最希望的，就是派主力红军前往参战。毛泽东17日与张闻天联名经叶剑英转电周恩来等，委曲求全地表示可以暂时承认蒋介石关于改编后的红军不得设指挥部，只能设政治处的要求，强调“为大局计，可承认平时设指挥人事等之政治处制度”，就是为了推动南京蒋介石批准红军主力开赴前线。想不到，17日，周恩来、博古、林伯渠三人与蒋介石、邵力子和张冲会谈时，蒋介石不仅坚持红军不能设指挥部，只能设政治处，而且坚持“三个师的经理教育直属行营”，政治主任不要军人，并“只能转达人事指挥”，三个师的参谋长还要由南京派，与收编几乎没有多少差别，其目的显然还是想要剥夺中共中央对军队的指挥控制的权力。面对这种情况，周恩来不得不转经叶剑英电告中共中央。毛泽东接电大为愤慨，于是便有7月20日致周恩来等电：“甲、日军进攻之形势已成，抗战有实现之可能；乙、我们决意采取蒋不让步不再与谈之方针；丙、请你们回来面商之”。《毛致周、博电》，1937年7月20日。
至此，毛泽东对于红军全部主力开前线问题的态度，渐渐开始发生微妙变化。
7月21日，周恩来等建议：不论蒋介石承认与否，红军“立即自行改编三个方面军六个单位的统一组织，每个方面军编足一万五千人，各独立军师都加入”。但是，由于此时中共中央得到通报，华北宋哲元已经与日本达成妥协，北平守军正在拆除街垒，故毛泽东估计：“华北现妥协，仗暂时打不起来。”并强调：“蒋对红军办法不能接受，只有拖之一招。”《洛、毛致周、博》，1937年7月25日。当然，对于红军改编，他同意周恩来等人的意见，不过已开始提出“将来抗战时留一师在后方”的设想。而为迅速改编，他于28日与张闻天联名致电周恩来等，要他们立即赶去云阳，会同红军领导人共商改编事宜。他建议通知蒋鼎文并转达蒋介石：（一）红军将于8月15日改编完毕，20日出动抗日；（二）三个师以上必须设总指挥部，朱正彭副，并设政治部，任弼时为主任，邓小平为副主任（不要康泽），以便指挥作战；（三）三个师四万五千人，另一方十万人；（四）主力出动后集中作战不得分割；（五）担任绥远方面一线之防御。参见《毛泽东年谱》（中），北京：中央文献出版社，1993年，第6页。
正当红军积极改编，准备出动参加华北防卫战争之际，北平、天津相继失陷，宋哲元部遭到进攻日军的严重打击，损失惨重。平津抗战从发动起不过三天时间即告瓦解，再加上蒋对中共办法不接受，谈判受阻，这不能不引起毛泽东等人的高度警觉。7月31日，即平津刚一失守，毛泽东就紧急指示已经开拔的红军各将领注意：对外宣传推动与实际行动之间应有区别，且“部队东移不必开得太快，可下令从8月5日起（或更迟几天）开始东移，每天走五十里左右，每走三天休息一天，集中后一面改编一面加紧训练，一面要求南京补充”。《毛泽东关于对外宣传推动与实际行动之间应有区别等问题致朱德、彭德怀、任弼时等电》，1937年7月31日。十分明显，毛泽东开始一方面重新考虑前此的战略部署和作战方针，一方面也借机来要挟蒋让步了。
8月1日，张闻天、毛泽东专电周恩来、博古等，主张根据当前敌我情况，重新向国民党提出红军作战原则问题。要求：“（甲）在整个战略方针下，执行独立自主的分散作战的游击战争，而不是阵地战，也不是集中作战，因此不能在战役战术上受束缚”；“（乙）依上述原则，在开始阶段，红军以出三分之一的兵力为适宜。兵力过大，不能发挥游击战，而易受敌人的集中打击，其余兵力依战争发展，逐渐使用之。”《洛、毛关于红军作战原则致周、博、林电》，1937年8月1日，见《毛泽东文集》(第二卷)，北京：人民出版社，1993年，第1页。
上述作战原则无疑同前此方针有了根本性的重大区别。第一，它排除了以红军担任一线防卫，打阵地战的可能性；第二，它第一次把主力红军同游击战争联系在一起，不仅表明不打阵地战，甚至没有提到过去特别强调的红军的“特长”，即运动战；第三，它明确提出要实行“独立自主的分散作战的游击战争”的方针，否定了前此关于“集中作战，不得分割”的要求；第四，它第一次要求实行军事上的“独立自主”，反对南京政府在战役战术上“束缚”红军。正是基于这样一种认识，毛泽东等开始明确提出红军主力出动“宜缓不宜急”，和“实行作战须在一定条件之下，否则有损无益”的策略考虑。强调“红军抗日出动的路线、出动的兵力，作战的方法，都不应请求蒋介石决定颁发，这些都只能待适当的时机，由我们提出与之商量，方不吃亏”。《洛、毛关于红军实行作战须在一定条件之下给周、博的指示》，1937年8月1日；《洛、毛关于红军抗日出动及作战问题不应请求蒋介石决定颁布给朱、周转彭、任电》，1937年8月1日。
对于毛泽东和洛甫的上述种种意见，中共中央和中央军委的多数领导人在基本精神上并无多少不同看法；但对于他们提出的关于红军主力应缓出，作战应分散游击的考虑，在外面的多数政治局成员经过多日讨论，颇感难于接受。在接到毛泽东等上述电报的当天，朱德、周恩来、博古、任弼时以及林伯渠等人接连两次联名致电毛泽东和洛甫，说明（一）“关于红军只出动三分之一问题，我们再三考虑，认为仍以红军主力出去为妥”，如此不仅“政治影响好”，而且“易要求和独立自主的作战任务”。同时，“主力出去仍可节约兵力，谨慎使用，不打硬仗”。（二）红军对参战不应迟疑，并应当“要求独立自主担任一方面的作战任务”，应当既打运动战，又打游击战，当然应“多行侧面的运动战与游击战”。 《朱、周等关于红军主力出去抗战的意见致毛、洛电》，1937年8月4日；《朱、周等关于全国对日抗战及红军参战问题的意见致洛、毛电》，1937年8月4日。
考虑到政治局多数成员的意见和当前抗战的形势，毛泽东等于5日复电表示了部分的赞同，即同意红军应当结合以运动战，并且“承认开拔主力”。但他们在电报中仍旧明确主张：第一，红军宜“担任独立自主的游击运动战”，即是说应以游击战为主，并且“只宜作侧面战，不宜作正面战”。第二，承认开拔主力也是必须在国民党同意我可“按情况使用兵力的原则下”。而为使在外面的政治局成员了解他们的隐忧，毛泽东等特别在电报中说明：“须估计战争的长时间性与残酷性，应估计蒋之军阀割据（红军全部开去是蒋之要求），又须估计陕甘是我们唯一可靠后方（蒋在陕甘则尚有十个师，以便把我们全部用去，他则稳占此后方）等等问题。”《洛、毛关于红军参加抗战的作战任务与兵力使用原则给朱、周、博、林、彭、任的电报》，1937年8月5日。
8月6日，朱德、周恩来等依据商定的方针飞赴南京出席国防会议。同时，由于战事紧急，蒋介石也在两党谈判问题上开始让步，同意红军改编为三个国防师及特区警卫部队，并颁发了三个师的番号，命令红军至迟于8月20日出发，25日到大同集中。7日，毛泽东下令红军各部准备开动。至此，国共两党军事上的合作局面开始见诸于事实了。
鉴于红军作战在即，党和边区等问题尚未解决，万一蒋介石乘红军主力离陕后进一步压迫中共中央就范，局面将难以收拾，故毛泽东对出动全部主力还是不放心。更何况投入对日作战，三四万红军只是杯水车薪，万一部队严重受损，中共及边区的存在也必然成为问题。考虑到种种危险，毛泽东仍旧再三要求红军干部对各方说明：红军“只会打游击战，不会打阵地战；只会打山地战，不会打平原战；只宜于在总的战略下进行独立自主的指挥，不宜于以战役战术上的集中指挥去束缚他，致失去其长处”。《毛泽东关于同各方接洽要有谦逊态度致雪枫电》，1937年8月10日，见《毛泽东文集》(第二卷)，北京：人民出版社，1993年，第6页。
恰在这时，国民党方面忽然一面接连催促红军按其指定路线分割出动，一面继续阻碍中共发表宣言，这更使得毛泽东对国民党当局的意图感到严重怀疑，红军出动再度受阻。
8月17日，国民党方面提出，希望红军立即以主力集中于阳原、蔚县、涞源、广灵、灵邱地区，准备作战。朱德、周恩来、叶剑英明确认为应当接受此一方案，然而因当晚接到周恩来和叶剑英来电，得知蒋介石忽然又“缓发”《中共中央为公布国共合作宣言》，在8月12日蒋介石与周恩来会见当中，蒋曾坚持《中共中央为公布国共合作宣言》不必提“民主”，不必解释民族、民权和民生，不必提同国民党获得谅解共赴国难等。但双方已商定等一二日即可公开发表，以利红军参战。不意17日蒋又变卦。参见《朱、周、叶致毛、洛转博、林电》，1937年8月12日；《周、叶致毛、洛电》，1937年8月17日。毛泽东第二天即下令取消前令。他电告周恩来等说：“国民党阴谋已表现得很明显，他的企图是：（一）将红军全部送上前线；（二）分路出动使不集中，强使听命；（三）红军受命出动后即变为蒋之属下，彼以命令行之，彼时党的问题与边区问题由彼解决，甚至将不许发表宣言，并取消苏区。”据此，毛泽东等以中共中央书记处名义电令周恩来等：必须使政治问题与军事问题一并解决，并要求国民党方面承认“红军充任战略的游击支队”，“执行独立自主的游击战争”，“须依情况出兵与使用兵力”，“第一批出动红军使用区域，在平汉线以西、平绥线以南地区”。 《毛泽东关于同意接受白黄方案事致张淮南先生电》，1937年8月17日；《毛关于白黄案含有极大阴谋坚决不能同意给周、叶的电报》，1937年8月18日；《洛、毛关于国民党阴谋问题给博、林、彭、任的电报》，1937年8月18日；《中共中央书记处关于与国民党谈判的十项条件给朱、周、叶的训令》，1937年8月18日。
由于这时党内军内思想极其混乱，为统一领导人的思想，毛泽东已明确提议在红军出动前应召集政治局扩大会议研究“大问题”。因此，在外的党政军领导人均于8月22日赶回陕北，齐集洛川冯家村参加会议。此即为中共党史上著名的洛川会议。
洛川会议参加者为洛甫、毛泽东、周恩来、朱德、博古、凯丰、彭德怀、任弼时、关向应、贺龙、刘伯承、张浩、林彪、聂荣臻、罗荣桓、林伯渠、张文彬、肖劲光、周建屏、徐向前和傅钟。会议于22日晚召开，议程原定为“政治任务问题”、“军事问题”和“两党关系问题”，但实际上主要是军事和两党关系问题。首先即由毛泽东报告“军事外交问题”。而围绕着毛泽东的报告，会上明显地形成了两种不同的意见。洛甫、林彪、凯丰等人支持毛泽东的意见，强调：（一）国共两党毕竟代表两个向来敌对的阶级，防人之心不可无，目前有必要以红军的出动问题来压迫国民党公开承认共产党和边区的地位，红军出动快慢不会影响红军的声望；（二）蒋介石对共产党和红军的看法不会根本改变，他总是要试图控制或削弱红军的，现在全部出动，可能会上蒋的当，而先只出动一个师，待其他问题解决后再陆续出动，或对共产党有利，且战争是长期的，打仗的机会有得是；（三）红军作战主要形式还是游击战争，特别是“独立自主的山地游击战争”，这固然“包括有利条件下消灭敌人兵团与在平原发展游击战争”，但山地游击战争是主要的。而彭德怀、周恩来、朱德、刘伯承等则认为：（一）红军不应拘泥于宣言和边区组织的发表，而应顺应战争形势的需要和人民的要求，及早出动，避免因拖延过久在政治上反陷于被动；（二）在留下足够的部队保卫边区之后，红军主力应全部开赴前线，担心国民党集中兵力打边区的主意，是不必要的，过分的警觉是不对的，靠消极的办法来保存红军的力量也是不妥当的；（三）红军现在的基本任务是开赴前线打胜仗，壮声威，鼓士气，依目前敌情，战术上固须十分谨慎，多打山地游击战，但日本军队也并非那样强大，完全可以打垮一些，活捉一些，因此还是要打运动战，运动战和游击战应该是与红军密不可分的，红军的作战原则应该是“运动游击战”。《中共中央政治局扩大会议（洛川会议）》，1937年8月22，24日。
洛川会议虽然没有能够完全说服与会的各方领导人，但会议所形成的决议明显地是按照毛泽东的意见通过的。因此，中共中央事实上确定了基本的谈判方针，即实行有原则的让步，全力保持党与红军的独立性与自主性。至于形式问题未必不可让步，如组织两党共同委员会，以及不设总指挥部等，对此中共中央早有准备。而涉及到组织上的独立性与自主性问题，如国民党派参谋长，哪怕是高级参谋、政治副主任等，照毛泽东的讲法，“是万万不可以的”。边区长官的人选，自然也会遇到同样的问题。
在国民党方面，蒋介石的目标始终是想要达成收编红军的目的。也就是说，他一心想要取消中共对军队的控制。其极力想要削减红军的数量，坚持不给设总指挥部，必欲派参谋人员等等，都是为此。即，如果不能完全剥夺中共的控制权，也要能够监控其军队。故这时被派往红军的那些所谓的高级参谋，都是国民政府军委会别动总队康泽手下的高级特工人员，确实是来监视八路军的。国民党中央党部也没有忘记把握这一机会，明确通知各级党部，称：收编红军的目的主要是“不许其投靠苏俄”，各地应借机“调查共产党个人与组织情况”，并“利用威吓利诱分化共产党内部”。 转见《林伯渠致毛、洛电》，1937年9月18日。这些情况很快就被延安方面侦知。这不可避免地更加引起了中共中央的高度警戒。
9月9日，在未与中共中央的代表切实达成最后协议的情况下，康泽派驻八路军的高级参谋一行五人抵达西安。西安行营代主任蒋鼎文随即通知八路军驻西安办事处代表林伯渠代为接洽，并转知延安方面。对此，林伯渠一面告诉蒋鼎文说：“十八集团军在行进中，总指挥部所在地址不明，俟到达目的地后，再为通知”，一面迅速通知了延安中央。因林伯渠处久无答复，蒋鼎文又直接致电朱德总司令，通知说是“委座派赴军部之高级参谋赵锦文、刘伯龙、李放六、乔波材，政治部副主任李秉中等五员已抵长安”。《西安行营主任蒋鼎文致西安第十八集团军办事处林代表转朱总司令玉阶电》，1937年9月16日。同时，蒋继续与林伯渠联络。再见林伯渠时，林根据毛泽东电示问蒋：南京来人是联络参谋不是？当蒋鼎文答称这些人均为正式参谋时，林依据毛泽东电示回答说：来人如只任联络，则欢迎去八路军总部；如以正式参谋身份去，恐深有不便。因红军将领坚不同意，已向南京交涉改变。这并非对个人，而是南京应该信任红军的等问题。林伯渠同时表示，听说周恩来在京时，蒋委员长并无派遣政治部人员与参谋之意，此举恐系康泽个人意见。当蒋鼎文解释说此举确实得到蒋委员长批准时，林则坚持，不论协商结果究竟怎样，他这里一切须听命于延安中央，中央未有决议接受此点之前，现在无法同意让这些人员前往第十八集团军。
正当延安与南京就国民党有无必要派遣政治部人员和正式参谋人员前往八路等军问题进行交涉之际，忽然传来南方湘赣边游击队代表在与武汉行营的改编谈判过程中，主动承认国民党有权派人充任改编部队的军需主任、副官等职，毛泽东闻讯后立即联想到闽粤边游击队何鸣部被国民党军以改编为名解除武装的严重事件，因此大为不安。他当即通知八路军驻西安办事处，要求他们马上电告湘赣边谈判代表停止谈判，另换代表，否认原定条件，重定办法；同时通知正在南京谈判的博古、叶剑英、周恩来，并转知林伯渠以及八路军领导人称：一切谈判必须坚持“国民党不得插进一个人来”。
针对国民党方面的质询，第十八集团军总司令朱德和直接负责与南京政府谈判事宜的中共领导人周恩来，也分别于9月24日和25日致电蒋鼎文和康泽，强调说：中央“既信八路军可以为国效力，即应信任其自主作战，若欲派人监军，转使内生疑惧，有碍战斗”。事实上，派驻高级参谋一事已经“引起八路军全体将士不安”。毛泽东甚至明确主张：“参谋人员万不能来，不管以何种名义。因全军将士自南京派监军消息传来后，愤激莫名”。此等参谋即使只任联络，随军亦难接受，“即与西安办事处联络可也”。《朱致伯渠转铭三兄电》，1937年9月24日；并见《周恩来致剑英转康兆民兄电》，1937年9月25日。
考虑到有必要进一步迫使国民党解决各种遗留问题，中共中央进一步于9月27日致电西安八路军办事处主任林伯渠，首先提出“陕甘宁特别区问题”，要求解决。电称：“陕甘宁特别区问题，早已向南京提出，拖延半年之久尚未解决，请再提交蒋鼎文先生转蒋介石先生，速为解决并发表，保障红军在前线安心杀敌。”其要求包括：
甲、承认特区的民选制度，特区政府由人民选出可以由南京加委；
乙、加委林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明芳、高岗九人为特区政府委员，以林伯渠为行政长官，张国焘为副长官（坚决拒绝丁维汾，因为他是最先提倡反共及反共最坚决之一人，全苏区人民誓不承认）；
丙、设民政、建设、教育、农工、财政五厅（反对设处）及保安司令部；
丁、特区范围包括宜川、鄜县、洛川、淳化、栒邑、正宁、宁县、合水、庆阳、西峰镇、镇原、预望堡、环县、盐池、定边、安边、靖边、横山南部、安边（包括瓦窑堡）、米脂、绥德、清涧、葭县、吴堡、神府苏区，延川、延长在内；
戊、特区经费每月十五万元，另善后、遣散费六十万元；
已、保安师编九千五百人。
中共中央并称：以上六项已是最低限度，“必须要求国民党全部同意”，为此将“坚持到底，不达目的不止”。《中央书记处致伯渠电》，1937年9月27日。进而，中共中央又于9月30日和10月1日接连提出南方游击区问题，寻求解决。其指示电称：“南方各游击区是今后南方革命运动的战略支点，这些战略支点是十年血战的结果”，必须全力保持之。故请向国民党交涉如下：
一、原则上部队可集中，但第一，须由中央派人员传达方针，至少须要几个月时间；第二，各区游击队调动之前邻近周围二百里内之驻军、保安队、民团首先调动参加抗日，至少同时调动。往后并不得再派部队去。第三，按照附近驻军民团保留数目，决定保留游击队数目，以保护原有游击区及该区内之游击队家属。第四，游击区实行民选制度。第五，游击区土地关系不变更。第六，国民党不得派任何人员、部队侵入及破坏游击区。
二、国民党首先把何鸣部人枪交还，经证实具报无误后方能谈判，就具体游击区而言，张鼎丞、何鸣、刘英三部应原地不动。
三、鉴于日本进攻鲁、闽、浙三省，该三部即为保卫各该游击区及其附近土地而战，决不应集中。
四、在一切问题得到解决而实行将内地若干游击队集中之时，该集中部队之领导指挥及作战，国民党不能干涉，并不得加派任何人。《中央书记处致博古、剑英同志电》，1937年10月1日。
为了反抗南京政府必欲干预中共活动的企图，中共中央甚至开始明确拒绝国民党派人派团来边区参观和考察。
共产党与国民党关于陕甘宁边区和南方各边区游击队改编问题的交涉，很快就展开了。边区问题虽经博古、叶剑英与康泽等反复交涉，双方却始终难以谈拢。迟至10月19日，康泽仍旧坚持：（甲）联络参谋必须到差；（乙）边区范围确定十八个县，但县份为适应目前形势应可调换；（丙）边区行政长官人选丁维汾仍须挂名，由林伯渠代理，此系最大限度；（丁）善后费及保安队等必须与边区问题同时解决。 《博、叶致毛、洛电》，1937年10月11日。而南方游击队的改编问题，最初因中共中央与其南方游击队的各个领导人联络不便，接连出现与中共方针不同的情况。先是闽粤边根据地何鸣部被当地国民党人以改编为名予以缴械，后又出现湘鄂赣根据地谈判代表同意国民党向其派遣副司令等高级军政人员的情况。加上国民党在南方游击队集中、驻地及指挥等各种问题上与中共中央意见相左，这一问题的解决自然同样是障碍重重。
对此，中共中央采取了坚决抵制的态度。其指示各地称：“南方各游击区是今后南方革命运动的战略支点”，“国民党企图拔去这些战略支点”，我们必须设法保存这些战略支点。为此，我们必须向国民党要求：（一）用几个月时间由中共中央派人去传达方针；（二）各游击队调动之前或同时，邻近二百里以内的中央军、保安队及民团亦须调动，并不得再派部队前去；（三）按照附近驻军民团保留数目，保留同等数目之游击队，以保护原有游击区及其家属；（四）游击区内实行民选制度；（五）游击区内土地关系不得变更；（六）国民党不得派任何人员和部队侵入及破坏苏区。同时，在上述问题解决后，南方部分游击队集中时，国民党不得干涉其领导、指挥及作战，并不得安插任何人到部队中来。中共中央据此致电博古等，令其立即依据以下原则与国民党交涉南方游击队事。即：（甲）集中五分之三，留下五分之二于原地改为保安队，反对全部集中；（乙）改为保安队者须加整理，坚决反对投降主义，同时严防国民党之暗算；（丙）集中五分之三为一个军，反对国民党插入任何人。 《洛、毛致博、叶电》，1937年9月30日；《中央书记处致云逸电》，1937年10月1日。
自9月下旬至11月下旬两个月左右的时间里，国共双方断断续续地进行了各种形式的接触和谈判，但始终没有能够在主要问题上达成一致，陕甘宁边区问题毫无进展，南方游击队问题仅仅商定了以叶挺为新编第四军军长，以统率集中后的游击队。不仅如此，考虑到日军已攻入山西、绥远，“整个陕北已成直接抗战区域，又为八路军直接后方”,中共中央一方面断然通令“奉南京军政部命令将陕北之镇原、正宁、宁县、庆阳、合水、栒邑、淳化、鄜县、甘泉、安定、靖边、清涧、米脂、绥德、吴堡、葭县等二十余县划为八路军补充区”；一方面电令博古等务必力争上述共二十七个整县及神木、府谷、横山三个半县，再加上安边、西峰两个市镇让国民党承认为我所有，从而使谈判任务更加艰巨。《洛、毛致博、叶电》，1937年11月4日。
由于战争的发展，国民党军队难以抵御日本军队的大举进攻，华北地区大部分渐渐落入敌手，华东地区也危在旦夕，中共中央早就估计中国政局“将起大变化”，故不仅提出了“争取在彼时达到改造政府，改造军队，实行三民主义与十大纲领”的政治目标，而且相信“华北正规战争基本结束，游击战争阶段开始。”八路军将成为主体，故更应发挥独立自主精神，“放手发动群众，扩大自己，征集给养，收编散兵，应照每师扩大三个团之方针，不靠国民党发饷，而自己筹集供给之”。《毛泽东致周、朱、彭、任电》，1937年9月29日，11月8日。这种情况的出现，不可避免地使共产党人在谈判中进一步提高了具体的条件。而10月初共产党领导的群众抗日团体“西救”被西安国民党新成立的“抗敌救亡会”吞并， 10月底国民党又到处查封中共中央机关刊物《解放》所设之发行处， 参见《中共陕西省委致国民党陕西省党部的一封公开信》，1937年10月10日；《中共陕西省委与国民党陕西省党部争论的真相》，1937年11月11日。蒋介石并明确批评中共拒绝南京委派边区行政长官、阻止国民党派人调查边区政治军事状况，国民党领导人更是公开反对中共高唱“国共合作”的口号，反对共产党人进行政治宣传活动，所有这些情况都使中共中央极为反感。毛泽东断言：“国民党自大主义依然十足，国危至此，还是统制政策不变。我们唯有坚持原则立场，逐步前进，最后冲破国民党的统制”而已。 《博、叶致毛、洛并转周电》，1937年11月8日（并见毛泽东11月11日对该电的批示）。在这种情况下，国共合作从一开始就出现了严重的分歧和困难。
