二、敌我态势和冬季作战意图
东北蒋军经过我军夏、秋两次攻势的严重打击，现孤守在被我分割包围的三十余座大、中、小城市中，陷入缺兵、缺粮、缺煤、缺油、缺物资的困境中。由于华北石家庄被我攻占，由华北调入东北的敌四个师又急忙撤回三个师。
陈诚为了扭转这种不利局势，继续将东北杂七杂八的9个保安区、11个保安支队及交警部队扩编为四个军（新3军，新5军，新7军，新8军），这样连同原在东北的九个军共十三个军，又将各军编为第1、第6、第8、第9等四个兵团，共计四十四个师约五十八万人。并拼命加强几座大中城市为中心的防御工事。采取所谓“固点、连线、扩面”、“重点防守，确保沈阳”的战略方针，拼命巩固现有阵地，并待机转为攻势，实现其恢复东北优势的梦想。敌军从兵力总数上似乎并未减少，但其主力新1军、新6军等部队被整编、被分散，又补充了大量新兵，实际战斗力在下降。
我东北民主联军经历了1947年秋季攻势之后，已发展到73万余人。计有九个野战纵队，1个炮兵纵队（六个炮团），一个铁道纵队，十二个独立师，三个骑兵师，第1、第2两个前方指挥所。敌我力量对比，我军不但质量上占优势，数量上也占优势。东北局决定，各省必须有计划、有组织地建立大批二线兵团，经过比较正规的军事训练和政治教育后，根据需要输送到前线补充主力部队。要求1948年4月前，完成六十个独立团（以后又改为100个团）的建设。
我东北民主联军总部的冬季作战意图，是趁河流封冻，便于我大兵团作战运动之机，发起规模空前的进攻战役。东北总部指示：去年冬季我军曾利用河流结冰，失去障碍作用的时机，南北满实行配合作战，结果不仅巩固了南满根据地，而且大量地歼灭了敌人的有生力量，造成今年反攻作战胜利的基础。因此今年冬季我们还要继续利用这个有利于大兵团运动的时间，实行更大兵力作战，集中九个纵队统一行动，进行大规模的运动战和攻坚战。对较大目标我们能集中四或五个纵队攻坚，还有力量打援。或集中六至七个纵队打运动战，还有力量攻城。因此，我们能进行大兵团大的运动战、攻坚战，能把东北作战提高到空前未有的规模，预计将能获得巨大的战果。
林、罗于12月11日向中央报告了冬季作战计划，毛泽东回电：完全同意。预期这次作战可能将沈阳、铁岭、抚顺、本溪、锦州、葫芦岛、秦皇岛等几个大据点之间的中、小据点、广大乡村，及锦州以西以北地区全部或大部归于我手。只要办到这一点，尔后就只剩下打大据点的问题了。并说：冬季作战后，8、9纵队到冀东作战，争取在张家口、天津之间打开缺口，以使东北、华北开始打通联系。
东总决定，冬季作战计划的第一步是出击北宁路，迫使沈阳、锦州之敌出援，在运动中歼灭援军；第二步是转战辽南，夺取鞍山、营口等城。
