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- 第二十七章 明清的制度 >
- 一、中央政府与地方政府
（二）行省制的变迁
明太祖建国后，地方行政区域，最初仍因袭元代的“行中书省”制，除以应天（今南京）等府直隶中书省外，凡置十二行省。至洪武九年（1376），始改行省为“承宣布政使司”（简称布政使司），计有浙江、江西、福建、湖广、山东、山西、北平、河南、陕西、广东、广西、四川十二布政使司，各辖若干府州。十三年（1380），罢中书省，以其所领府州，改隶六部，称直隶府州。十五年（1382），增置云南布政使司。此外又分封子弟于冲要之地，凡二十余国，因诸王权大，终于造成“靖难之变”。成祖时，迁都于北京（即顺天府），罢北平布政使司，以其所领府州，直隶六部。而南京六部所辖的州府，仍然保存，因此有南北两“直隶”。永乐五年（1407），置交趾布政使司。十一年（1413），又置贵州布政使司。宣宗时，撤销交趾布政使司。此后终明之世，全国有两直隶，十三布政使司。明自改设布政使司，行省之名，不再见于官书，但民间仍以行省称之。全国的府州县，皆属于两京及十三布政使司。州分两种：一为直隶州，直属于两京或布政使司，与府的地位平等，但为数甚少。一种为散州，直属于府。这两种州，都统领若干县。府除辖散州外，也有其自己所辖的县。神宗末年，全国共有府一百六十二，直隶州三十四，散州二百一十五，县一千一百六十九。当时的版图，南北东西，均约一万里。［参看杨予六《中国历代行政区划》，页二八六至二九一］
彩绘九边图（辽东镇），明嘉靖年间绘制。
布政使司（又称藩司）的长官，有左右布政使各一人（正二品），掌民政及财政。此外又设都指挥使司（简称都司），长官为都指挥使（正二品），掌军政；提刑按察使司（又称臬司），长官为按察使（正三品），掌刑名按劾。明室鉴于元代行省首长，权位过隆，因此不设最高长官，而以三司并立，相互牵制。三司分别听命于吏、户、兵、刑等部，遇有大事，由三司会议处理，或由中央裁决。府分上、中、下三等，以产粮多寡而定。府的长官，除顺天应天两京府称尹（正三品）外，其余均称知府（正四品）。州的长官为知州（从五品）。县分三等，也以产粮多寡为准，其长官为知县（正七品）。
明初为防御蒙古南侵，曾于北边设立九个兵镇，即辽东、蓟州、宣府、大同、太原、陕西、延绥、宁夏、甘肃九镇，又称“九边”。九边各屯重兵，分统于总兵。其后边警日急，明室时派中朝大臣巡抚各边，兼理军务。自宣宗至宪宗，先后设九巡抚，分掌九边军事。孝宗、世宗之世，又于北边置三总督，分统九边，即陕西三边总督（统陕西、甘肃、延绥、宁夏四镇，驻固原，今宁夏固原市），蓟辽总督（统蓟州、辽东二镇，驻密云，今北京密云县），宣大总督（统宣化、大同、太原三镇，驻怀来，今河北怀来县）。明代巡抚，原为奉使性质，中叶以后，渐趋地方官化，乃至每省均置巡抚，俨然三司的长官。至于总督，其职责主要在于军事，并不过问地方行政。
清初的地方制度，大体仍沿明代之旧。顺治时，改南直隶为江南布政使司，于是有一直隶，十四布政使司。康熙初，改称行省，并调整其区域，自陕西析置甘肃，分湖广为湖北、湖南，分江南为江苏、安徽。于是全国有十八行省，即直隶、山东、山西、河南、陕西、四川、江西、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、甘肃、湖北、湖南、江苏、安徽，其名称与界限，到乾隆时才完全确定。光绪八年（1882），增建新疆省。十一年（1885），增建台湾省，甲午战后，割与日本。三十三年（1907），以满洲之地分建奉天、吉林、黑龙江三省，号东三省。至此全国共有二十二行省。
清代行政区划，采省、府、县三级制。此外并设州和厅，有直隶州、厅及散州、厅之别；前者地位同于府，后者同于县。清末二十二行省，凡统府二百一十六，直隶州八十，直隶厅六十三，县一千零三十一，散州一百五十，散厅十。长官则省有巡抚（正二品），府有知府（惟顺天、奉天两府称尹），州有知州，县有知县，品秩大率与明制相同。清代巡抚既为一省首长，主一省之政，布政使遂专主财政。乾隆时，巡抚之外，又置八总督，分辖各省。有辖一省的，如直隶及四川总督。有辖两省的，如闽浙、两湖（即湖广）、陕甘、两广及云贵总督。有辖三省的，如两江总督，辖江苏、安徽、江西三省。辖一省的总督，例兼巡抚；辖两三省的，或兼或不兼。总督虽为巡抚的长官，但职权并无明显的划分，乾嘉以后，督抚争权失和的事，时常发生。清末，又于东三省设总督。
