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- 第八章 汉的制度与学术 >
- 二、地方政府
（一）郡国的政府组织
汉初的地方制度，主要仍沿秦的郡县制；其不同点，即汉有王国和侯国的设置，其政府组织，不尽与郡县相同。
汉初的王国，地盘甚广，一国可辖若干郡。王都所在之郡由内史治理，各支郡则设太守，其下有县和乡，与普通郡县无异。内史及各支郡太守，由中央委派的王国丞相来统率。此外，王国的重要官吏有中尉，掌军事；并有御史大夫、九卿及博士等，简直是小型的中央政府。七国之乱后，汉改王国丞相为相，并撤销其大批官吏。武帝以后，王国支郡被减削殆尽，甚少有大过一郡的。王国的重要官吏最后也只剩下相和中尉，相相当于郡太守，中尉如郡都尉，因此王国组织与郡已差不多相同。侯国的地盘，最大只有一县，其行政长官也称相，实际只等于一县的令长。同时列侯极少就国，其所应得的赋税，由相转呈列侯。除这点以外，侯国的政务可以说与县一样。东汉王侯国的制度，仍与西汉后期相同。光武初年，封功臣为列侯，其封土有大至四县的，但为数极少。此外，光武时又有公国的设置。建武二年（26），封周后姬常为承休公；五年（29），又封殷后孔安为殷绍嘉公，封土各为一县。十三年（37），改封孔安为宋公，姬常为卫公；并降封宗室诸王数名为公。诸王降为公的，其封土仍为一郡。十九年（43），宗室诸公复进爵为王，自此公国只余宋卫，所食一县之地，与侯国同。
汉初郡国的总数，较秦时增多。高祖末年，郡国（指王国）共有五十六个。吕后时，曾增建了几国，但旋即废灭。文景二帝时，又分建了十几国。到武帝，因疆土大辟，又增设了许多郡。太初元年（前104），汉的郡国多至一百一十；计国二十一，郡八十九，是汉代郡国数目最多的时期。［参看杨予六《中国历代行政区划》页四二至五五］此后略有削减，到平帝元始二年（2），共有郡国一百零三，计国二十，郡八十三。东汉时代的郡国数目，也时有变化，以顺帝永和五年（140）为例，当时共有郡国一百零五，计国二十，属国六，郡七十九。属国始设于武帝时，是为归降外族所特设的政区，由属国都尉主之。但西汉属国，附属于郡，至东汉安帝时，命属国别领县，其地位乃与郡平等。此外，秦的内史不在郡数之内，而汉的“三辅”则列于郡数。
郡国以下皆有县，有异族寄居的县叫道，这些都与秦制相同。此外有些郡国，尚包括若干侯国或皇后、公主们的食邑。平帝元始二年（2）全国共有县、邑一千三百十四，道三十二，侯国二百四十一，共县、邑、道、侯国一千五百八十七。人口则有户一千二百二十三万三千零六十二，口五千九百五十九万四千九百七十八，是西汉人口数字的最高峰。东汉顺帝永和五年（140），全国共县、邑、道、侯国一千一百八十。人口则以桓帝时为最多，永寿二年（156），全国人口凡户一千六百零七万九百六十，口五千零六万六千八百五十六。［西汉平帝时之郡国县邑及户口数目，见《汉书》卷二八下《地理志》；东汉顺帝时之郡国县邑数目及桓帝时之户口数目，见《后汉书》卷三二下《郡国志》及同书卷十九《郡国志注引帝王世纪》］一县的人口，通常在万户上下；多者可至数万户，少者也有三四千户。县以下的组织有乡和亭，亭以下又分里、什和伍；五家为伍，十家为什，十什为里，十里为亭，十亭为乡，编制和秦完全一样，实际上自然不会这样整齐。例如亭的设立，虽以户口为标准，但为维持治安和巩固边防计，若干边远地区，虽人口稀少，也照样设亭。
郡的长官为太守，秩二千石，由中央委派。太守除处理郡务，每年并须“上计”于丞相。“计”指计簿，是一郡户口财赋的清册，太守每年遣吏上计于丞相，以为丞相施政的参考资料。太守以下的重要官员，有都尉及丞各一人，均为中央委派。都尉比二千石，掌一郡军事。丞六百石，襄助太守处理公务，并无实权。其余掾属，皆由太守选用本郡人充任，最重要的为功曹，总领郡府诸曹，主管群吏的进退赏罚，权力甚大。此外有督邮数人，分区督察各属县。
县的首长，通例是万户以上的县称令，秩六百石至千石；万户以下的县称长，秩三百石至五百石；但有时也以政务的繁简为设置标准。有丞署文书，尉掌甲卒治盗贼。太守每年春天巡行各县，视察农务，秋天也要出巡，考课县政。每县于秋冬季须上计于所属郡国，郡国则以之为县令长考绩的根据。
乡官则有啬夫（掌争讼及收赋税）、三老（掌教化）、游徼（掌捕治盗贼）。亭有亭长，职司护路捕盗，但也兼管亭区内的民刑诸事；其下则有里魁、什长、伍长，完全沿袭秦制。与秦不同者，只是没有连坐的规定而已。
