3.“联省自治”运动的兴起及其发展
北方自直皖战争，南方自粤军回粤以后，两方都失去了统一的中枢势力，从此中国便进入南北各军阀的混战时期。此时护法的旗帜虽未消失，但已不为人们所注意；所谓“联省自治”运动，于是应时而兴。这一运动在1920年至1923年间曾喧噪一时，为北洋军阀统治时期的一件大事。当时一些人看到南北两方都没有一种可以统一全国的力量，认为不如采用联邦制[37]，或可摆脱军阀割据的状态，而达到全国统一的希望。
联治运动，虽然到1920年以后才风行一时，但这种思想并不是偶然产生的。在清末维新变法时，无论是立宪、革命两派的志士，便曾有将来仿效联邦制度的观念。到辛亥革命时，这种思想尤为显著，如山东在宣布独立时，谘议局就向清朝政府提出：“宪法须注明中国为联邦政体”；“官制、地方税皆由本省自定，政府不得干涉”；“谘议局章程即为本省宪法，得自由改定之”；“本省有练兵保卫之自由”等。革命临时政府组织的发起，也公开声明：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派应以省、区为单位进行；《临时政府组织大纲》亦须省、区代表制定通过；临时政府总统的选举投票，以每省一票为限。可见联邦思想在革命时的势力。但自临时政府成立后，为求统一巩固，中央集权的思想，逐渐压倒了联邦制的主张。然而民国初年一些著名学者如张东荪、丁世峄、章士钊、潘力山等均著文对联邦论予以热烈的争论。后来，随着对武力中心主义失去信仰，人们对中央集权渐生怀疑。直皖战争以后，南方军政府瓦解，联治运动遂积极的开展。
此时的所谓联治运动，含有两方面的含义：一是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪或者自治根本法，依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围内，非但可以免去中央的干涉，便是省与省之间，也可免去互并的纠纷，什么大云南主义、大广西主义，都应该收拾起来。二是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——这就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北护法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。[38]。
此次最早提出“联省自治”这个口号的是湖南军阀谭延闿、赵恒惕。可以说，湖南是联治运动的急先锋。湖南人民在南北战争中饱尝兵祸的痛苦，厌恶外省军阀的统治，尤其反对皖系军阀、湖南督军兼省长张敬尧的残暴统治及其部下军队的累累罪行，促使湖南人民提出自治的要求。所以在吴佩孚从南方撤兵以后，湖南人民于1919年12月立即发动了驱逐张敬尧的运动。张去后，湖南树起自治的旗帜，主张将湖南超然于南北政争之外，南北双方均不许加兵于湘境。此时湖南由谭延闿以湘军总司令的名义主持一切，谭于1920年7月22日发表“祃”电，宣布湖南自治的宗旨，表示要“采民选省长制，以维湘局”，是为“联省自治”之首倡。
湖南的倡议立即得到反响。旅居京沪各处的湖南名流，对于谭的通电群起响应，熊希龄等在京请梁启超代行拟就了一部《湖南省自治法大纲》寄回湖南，督促谭延闿首先在湖南实行。到11月，谭因内部军心不附去职，赵恒惕继任湘军总司令，省议会选举第十二区司令林支宇为省长，正式宣告自治，由军、民两署协商制定《湖南省自治根本法筹备章程》，实际上就是湖南省宪法，交省议会议决施行。依此章程制定的制宪程序为：
(1)由省政府聘请具有专门学识及经验的13人，组织起草委员会，起草章程草案，政府当局概不过问；
(2)由湖南各县县议会等团体推举代表150余人，组成省宪审查委员会，审查已定之草案，并享有修正权；
(3)经审查委员会审查修正后，交由全省公民总投票复决，然后公布施行。
湖南在筹备章程公布后，按程序于1921年3月起草委员会在岳麓书院正式开会，4月中旬完成草案的制定工作，随后审查委员会开谈话会，制定审查规则并继续开预审会，开了三个月，及至援鄂战争湘军败讯传来，因怕再受北方军阀宰割，才于8月下旬通过审查会，11月经全省人民复决，12月上旬以多数票获得通过，1922年元旦公布施行。同时又发出“联省自治”通电，派人到四川等地联络，企图在北京政府和广州政府之外，再建一个全国性的联省自治政府。是年12月依省宪成立新政府，约半年后便发生护宪战争，直到1924年下半年又将省宪修改后施行。不过湖南省宪施行两三年，徒具形式，于湖南政治的实际情况相差甚远，亦未发生成效。到1926年北伐军入湘，也就寿终正寝了。
谭延闿、赵恒惕提出的“省自治”和“联省自治”的口号，先后得到四川、云南、贵州、广东、广西、浙江和奉天等省地方军阀的响应，形成一个规模很大的要求自治和联省自治的高潮。其中浙江一省在制宪过程中花样最多。1921年6月初，浙江督军卢永祥通电主张自行制宪，组织省宪法起草委员会，随后即着手运作，旋由省议会选出55人并与各县县议会选出1人组成省宪法会议进行议决，于9月9日公布，名曰“九九宪法”，同日又公布了一个施行法，仿佛真是要实行的样子。但两法公布后，卢永祥始终不愿意执行，直到1922年浙江省议会因“九九宪法”未经全民投票复决，便议决再由省民自行提出宪法草案，并将“九九宪法”作为草案之一。这些草案即由各草案提案人选举审查员组成审查委员会进行审查。时共计收受省民提出的草案有百种，选出审查员110人，于1922年11月初开审查会，归并审查的结果，议定草案三种，以红、黄、白三色识别，名曰“三色宪法草案”，预定于1923年8月1日将“三色草案”交由公民总投票，采决一种。后此项总投票的程序届时也未能举行。所谓“三色宪法草案”与“九九宪法”均为一纸空文。浙江制宪搞的这些花样，终未实行的原因，并非民众不热心，而是卢永祥根本没有诚意，一旦实行起来，其军阀统治必定受到拘束而不能使自己专权，实际上他只不过是想借制宪自治为名，以抵抗直系的压迫而已。
除浙江外，四川、广东也组织了宪法起草委员会，并起草了宪法草案。云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言自治，或由省民进行制宪，联省自治的潮流可谓激荡全国。但在军阀势力统治之下，除湖南实行省宪两三年外，其他各省均未发生实效，只是徒具形式而已。在直系军阀吴佩孚推行以武力统一全国的局势下，各省军阀高唱“自治”实际上是为维护地盘和统治权而提出的一种政治主张，以图割据自保。比如广东军阀陈炯明标榜“联省自治”，是为了阻挠北伐，并蓄谋发动反对孙中山的军事政变，以建立地方封建割据政权；江西军阀陈光远，则利用“联省自治”的口号以摆脱困境，以便与陈炯明建立秘密的“联防”；浙江督军卢永祥原属皖系，直皖战后，他深感势孤力单，为巩固他在浙江的统治，用自制省宪等办法，抵制直系的侵入，以图自保。在地方军阀推行“联省自治”的过程中，社会上出现了一些团体，比如“各省区自治联合会”、“自治运动同志会”、“旅沪各省区自治联合会”等，在一些团体的章程中也反映了资产阶级和某些进步人士的一些民主要求，这些都是应当予以肯定的。至于“联省自治”运动，哄闹了一场，却没有什么实际的效果，尽管它是这一时期资产阶级改良派的一种政治主张，其思潮属于资产阶级改良主义范畴，但这一口号却被军阀所利用，成了他们制造纷争的幌子，以致在全国范围内掀起了一股政治逆流。
