（二）建设模范边区
高岗在任期间，重点抓了边区的民主建政、发展经济、文化教育及民族统一战线等方面的工作。
陕甘宁边区辖陕西、甘肃、宁夏三省的23个县，总面积12.96万平方公里（相当于今安徽省），人口150万（1938年状况），人少地薄，经济文化都很落后。由于脱产人员大量增加和国民党的封锁（他们叫嚷“不让一颗粮食，一尺布进入边区”），边区各方面的工作遭遇到空前严重的困难。
中央到陕北以后，特别是抗战以来，延安的部队和公务人员逐年增加。1939年以后，国民党重兵伺机进攻边区，中共中央被迫从前线陆续调回军队保卫边区，党政军脱产人员由1937年的1.4万人，猛增至1941年的7.3万人。虽然中央规定党政军脱产人员不能超过人口总数的3%但实际已达5.4%。群众的公粮负担也因此逐年加重；1937年征公粮1.4万石（一石为五百斤），占边区粮食总产量的1.28%，每人平均负担仅一升，是是很轻的。以后逐年增加，至1941年激增至20万石，公粮已占总产量的13.8%，每人平均负担达一斗四升，比1937年增加了十多倍。9人民负担加重，必然会引起不满。
另一方面，边区的财政收入却锐减。原来边区财政收入的相对一部分是来自海内外爱国人士及抗日团体的捐助，以及国民党给八路军的军饷等。这些收入占边区财政收入的比重相当大。101940年10月以后，国民党停发八路军军饷，加上对边区进行经济封锁，断绝邮路，外援从此断绝。毛泽东曾说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”11
边区党委对边区的经济状况极为焦虑，高岗说：“短时间加重群众负担可以，长期下去群众受不了。我们不能像国民党那样无止境地搜刮老百姓呀！”他广泛征求各界人士的意见，归结起来，解决问题的办法只有两条：发展生产和节约开支。高岗说：“建设边区就是今天党政军民共同的中心任务”，“建设的另一面，就是精兵简政，就是减少一大批脱离生产的人员，转入生产，就是减少各种不必要的开支，厉行节约。”
民主人士李鼎铭先生提出“精兵简政”的建议，被边区政府和中央采纳。⒁毛主席说：“我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”
注141942年9月7日，毛泽东在为《延安解放日报》写的社论《极其重要的政策》中说，“党中央提出的精兵简政的政策，是一个极其重要的政策。”
西北局和陕甘宁边区积极贯彻党中央关于“发展生产”和“精兵简政”两项重要方针，取得重大成果。
1、大生产运动
1939年冬，陕甘宁边区第二次党代会作出《关于发展边区经济改善人民生活的决议》，强调党和政府要加强对经济建设的领导。
为了解决边区的生存问题，毛泽东和高岗进行了长谈，了解陕甘宁的自然资源，研究发展生产渡过难关的办法。他们一致认为，只有把部队、学校的人员都动员起来，自己动手，发展生产，不愁没有活路。这就叫“自力更生，丰衣足食”！
于是，党中央向全边区军民发出了“自己动手，克服困难，渡过难关，支持抗战”的号召。
边区党委和边区政府闻风而动，成立了以高岗为首的边区总生产委员会，要求党政军民机关加强经济建设，全区财政实行完全自力更生、自给自足政策，增加政府收入，改善人民生活，支持长期抗战。一场轰轰烈烈的大生产运动迅速展开。
三边地区盛产食盐，是与外界交换的重要物资。八路军359旅的1200多名指战员进驻定边盐湖，大搞盐田建设，使盐产量创历史最高纪录。1941年4月成立了食盐督运委员会，除部队运输外，边区政府还组织群众冬闲时到三边运盐，增加收入，改善生活。
1941年10月，西北局第一次高干会进一步提出“加强农业生产，大力发展私人手工业，帮助建立家庭纺织业生产”的工作方针，并制定了一系列政策，鼓励农民组织起来，成立变工队、互助组、合作社；政府在财力和技术上给农民以帮助和扶持；设立农业学校、公营农场和自然科学研究院，进行技术试验和推广，指导农民改良生产技术。同时，边区政府发布了优待移民的政策，妥善安置难民，吸引他们到边区参加生产；把军队、机关和学校都动员起来，开荒种地、纺纱织布，发展农工业、商业、运输业等多种经济，千方百计减轻人民负担。
1942年春，针对一些高级干部对经济建设不够重视的倾向，西北局要求加强对经济建设的领导，把大生产运动与整风运动结合起来；把经济建设与民主建政结合起来。高岗说：“什么是民主？民主的头一条就是要农民手里多有些小米，就是要老百姓吃得好，穿得好。所以，民主与建设其实是分不开的。”
在1942年10月19日至1943年1月14日西北局高级干部会议期间，毛泽东作了《论经济问题与财政问题》的重要演说，提出“发展经济，保障供给”的总方针，进一步推动大生产运动。
1943年1月，西北局召开各职能部门负责人会议，研究部署机关生产任务。高岗要求各机关、学校、部队等单位，争取在粮食、肉、菜等方面达到自给有余。同时，边区政府决定发放农业贷款两千万元，帮助贫困农民发展生产。
1939年到1943年，边区政府分别举办了三届工农业展览会，展示工农业生产成果，鼓励劳动模范，促进大生产运动。在1943年11月召开的边区首届劳模代表大会和第三次生产展览会期间，毛泽东到会发表了《组织起来》的演说。这次展览会的成果表明，陕甘宁边区基本实现了“自己动手，丰衣足食”，并提出1944年“耕三余一”或“耕二余一”的新目标。
为了完成1944年的生产任务，高岗主持召开了一系列业务会议，如边区工厂厂长及职工代表会议，提出公私兼营、公私并重的政策；技术人员座谈会，要求技术人员进一步提高技术、提高效率，保证两年内做到边区工业品完全自给；在合作社主任会议上，高岗发表了《合作社要为群众办事》的讲话，要求贯彻毛主席“组织起来”的伟大号召，办好合作社。
在大生产运动中，高岗带头种了一块地，做到副食、被服自给；他还有一手纺线（纱）的好手艺，在机关里给大家做示范，教干部们纺棉花、纺羊毛。
大生产运动不仅粉碎了国民党顽固派对边区的经济封锁，战胜了困难，改善了人民生活，为支持长期抗战打下了物质基础，而且也锻炼了干部，改变了传统观念，提高了干部战士的素质，改善了军民关系，党群关系和干群关系。
2、民主建政与精兵简政
毛泽东对李维汉说：“要搞好”三三制”政权，⒂此事，陕甘宁边区一定要带头搞好。12
注15在建立抗日民主政权时，人员分配的原则是：共产党员（代表工人阶级和贫农），左派进步分子（代表小资产阶级），中间分子及其他分子（代表中资产阶级和开明绅士）大体各占三分之一。
边区党委和边区政府根据党中央指示，在部分地区试行“三三制”政权，实行民主选举。这是恒古未有的民主改革，边区人民欢欣鼓舞，踊跃参加选举。改革亲自到试点地区视察，帮助总结经验，然后向全区推广。
1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区政府召开了第一届参议会，宣告成立边区参议会，高岗当选为边区首届参议会议长，张邦英为副议长；林伯渠为边区政府主席，张国焘为副主席；通过了边区党委提出的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》及关于边区政府和参议会的组织条例、选举条例、高等法院组织条例和《陕甘宁土地条例》、《发展国防经济建设案》、《工作人员参加生产劳动案》等法规性文件。
1941年4月30日，边区中央局提出试行“五一施政纲领”，确定了使边区“更加提高民主政治，发展文化、经济等各方面的建设，特别要加强军队建设”的方针，规定了发展农工商业的政策。
1941年11月，召开边区第二届参议会，高岗和林伯渠分别连任参议会议长、边区政府主席，李鼎铭当选参议会副议长，谢觉哉为边区政府副主席。会议通过了“五一施政纲领”和李鼎铭等党外人士提出的“精兵简政”等提案。
民主建政不仅体现在“三三制”，也体现在各党派真正行使权力。1942年1月，高岗率考察团到绥德、米脂等县考察工作。他与李鼎铭等民主人士和各厅局长一起对政治、经济、军事、党务等方面的工作进行了为期两个多月的深入调查研究，发现问题，解决问题。在考察中，一方面坚持党在统战工作中的领导原则，同时又放手让党委人士大胆工作，使他们有职有权，党内外的关系非常融洽。
按照精兵简政的精神，1941年5月13日，中央决定边区中央局与西北工委合并，成立中共中央西北局，统一领导西北地区的工作，高岗任书记，林伯渠、谢觉哉、陈正人、肖劲光、王世泰、张邦英等为委员，贾拓夫、李卓然为候补委员。
西北局机关带头精简，高岗提出边区一级的机关减少三分之一以上的人员，合署办公，紧缩上层，加强下层。从1941年12月到1944年初，边区政府系统进行了三次大精简，裁减机构百余处，缩减工作人员数千名。13同时，建立和改革边区政府的工作制度。不仅在边区政府系统，还包括中央很西北局，根据《陕甘宁边区简政实施纲要》的要求，要减去一些不急要的政务，重新划分和审定各级政府及工作部门的职权和业务，改善领导作风，首先改善高级机关的领导作风，全力搞好生产，教育两项急要和首要任务，做到生产第一，其中又以农业为第一位；教育第二，其中又以干部教育为第一位。简政工作结合整风运动进行，涉及政策、制度、机构、人事和业务，及领导作风等一系列问题，因此在精简中既要检查思想，也要检查工作。
经过两年努力，边区机关精简机构达到了“统一、精简、效能、节约和克服官僚主义”的预期目的。精简下来的干部一部分充实到生产和县、乡第一线领导，一部分送到各级党校学习提高。
大生产运动和精兵简政使陕甘宁边区焕发出勃勃生机，人民当家作主，安居乐业，工农业及各项事业欣欣向荣，与国民党统治区内外交困，民不聊生的独裁政权，形成鲜明对照。在1944年12月召开的第二届参议会二次会议和英模会议期间，朱德、周恩来、陈毅等到会讲话，赞扬陕甘宁边区是抗战和民主运动的发源地。
3、各项事业大发展
教育事业
党中央对干部培养十分重视，早在1937年12月，毛泽东、张闻天等久发出指示，要求招收青年学生到边区来。1938年3月，中央发出《关于大量发展党员的决议》，指出：“为了担负起扩大与巩固抗日民族统一战线，以彻底战胜日本帝国主义的神圣任务，强大的党组织是必要的”，“大量的、十百倍的发展党员，成为党目前迫切与严重的任务。”因此，必须打破党在发展党员中的关门主义倾向。1944年4月，毛泽东在延安高级干部会议上作《学习与时局》的报告，指出我党领导人民已经完成了打败日本侵略者、解放全中国的思想准备与物质基础。为了争取更大的胜利，必须在党的干部中提倡“放下包袱，开动机器”。
西北局和边区党委认真执行党中央指示，边区党委组织部于1939年9月23日发出了“关于今后组织工作的指示信”，要求注意吸收工人与知识分子入党。12月，高岗签发了边区党委“关于吸收知识分子的指示”，要求大胆吸收各方面愿意为无产阶级关门事业奋斗到底的知识分子，并团结其他党派的进步知识分子为国家民族奋斗，按照“尊重知识，尊重人才”的方针，欢迎知识分子到边区来参加建设和为抗战服务；号召“新老干部要互相学习，工农干部与知识分子互相学习，不务虚名，不摆资格。”
同时，西北局和边区党委一直把文化教育工作当作第二件大事来抓。在1939年制定的“施政纲领”中明确规定“实行普及免费的儿童教育，以民族精神与生活知识教育儿童，造成中华民国的优秀后代”，“发展人民教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平”，“尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化发展”。此后，又陆续制定了关于发展国防教育、新闻教育、卫生保健事业等方针政策。
根据这些政策，边区党和政府创办了党校、各种干部训练班和学校、研究会等，并在各地区建立中小学。延安保育院、保育小学收容了大批军烈属子弟和全国各地及海外来的儿童。延安中学、延安大学、民族学院、西北党校（高岗亲任校长）等一大批中高级学校及自然科学院也相继成立。到1944年，全区学校达1300余所，在校生四万余人，比1935年增加近十倍，边区成为一个“人才库”，为全国各地培养了大批人才。此外，还组织了许多识字班、夜校、冬学等，普遍建立读报组、图书馆、及各种文艺团体、文化促进会等等，使文化教育事业蓬勃发展起来。
少数民族工作
陕甘宁边区是多民族地区，高岗长期在少数民族地区工作，了解当地民俗民情，积累了不少经验。他担任边区党委书记以后，贯彻执行中央六届六中全会关于建立抗日民族统一战线的方针，多次对绥蒙地区的工作作出指示。西北工委设立民族问题研究机构，十分重视培养少数民族干部。1939年春，高岗只是绥蒙负责人：“你们必须注意培养当地干部”，“要记住，不从新党员中培养大批当地干部，尤其是蒙民干部，是不能把伊盟工作做好的。”1940年春，西北工委先后制定了《回回民族问题的提纲》和《蒙古民族问题提纲》，经中央书记处同意，发至各级党委，指导民族工作。
这期间，西北工委组织了一些大型文化活动。如建立成吉思汗纪念堂和蒙古文化陈列馆，举行成吉思汗公祭大会；成立“蒙古文化促进会”；1940年10月，延安清真寺落成并举行典礼；成立中国回教救国会陕甘宁分会和回民文化促进会。1941年秋天，根据中央指示，由朱德和高岗发起成立“东方民族反法西斯大同盟”，10月26日，成立大会开幕，东方各国和国内的回教协会、蒙古同学会、藏族学会、彝族同学会等民族团体及18个民族的一百多位代表出席大会，选举朱德为主席，高岗当选为委员；毛泽东、朱德到会讲话，号召东方民族加强团结，共同战斗，反对法西斯。
1941年10月，成立民族学院，高岗任院长，来自七个民族的四百多名学员在这里学习。这在中国历史上是前所未有的，对研究我国民族问题及培养民族干部都具有重大而深远的意义。
毛泽东在“七大“报告《论联合政府》中，对边区的少数民族工作给予充分肯定。他说，多年以来，陕甘宁边区“对待蒙回两个民族的态度是正确的，其工作是有成绩的。”
