二 三司权力的衰微与一督四抚体制之确立
明中叶的陕西政治体制也发生了深刻变化。我国历代封建王朝在地方行政体制上都面临着一些难以解决的矛盾，即既要居重驭轻，削弱地方事权，又要提高统治效率，加强地方行政。从前一目的出发，需要政出多门，互相牵制，以便中央操纵如意，防止尾大不掉；而从后一目的出发，又需要集中事权，统一责任，以便政令畅通，雷厉风行，防止筑室道旁，终日扯皮。另一方面，朝廷总害怕地方官常任后“诸侯化”，形成离心势力，因而总想派中央代表巡行地方，以代行天宪，钳制“诸侯”。然而这些中央代表如浮游无根，则不能与“诸侯”相抗衡；但若扎根于地方，又会变成新的常设地方官而发生“诸侯化”的危险。
因此历代的地方事权总是合了分、分了合，而历代的中央代表总是始则为“钦差”监视“诸侯”，终则变成新的“诸侯”，又受到新的“钦差”的监视。唐末地方事权一归于节度使，宋代把它分割而各归之于帅司、漕司、宪司，元代再合诸司之权而归于行中书省，明初又复把行省集权变成了三司并立。汉之刺史，唐之道臣与元之行省平章原来都只是巡行地方的中央代表，后来都转化为常设地方官，并处在新一代中央代表的监视下。
到了明代，这种“官制的循环”不仅仍未打破，而且循环速度加快了。明初的行中书省因事权过于集中而被分解为“三权分立”的三司。然而没过多久，这种体制就显露出了许多弊病：事权过于分散，效率低下，尤其是都司—卫所体系与布政司—府州县体系往往辖境交错，人员相邻而其外部边界却又不重合，致使地方上一旦有事，双方的协调与人力物力的充分动员都很难实现。同时明朝廷对地方机构总是有传统的疑心，即使分割了事权，这种疑心总也难完全化解。因此往往会由中央派大员到地方来巡视、监督，并统一指挥三司的工作，开始是因事派人，日久成例，便渐渐发生制度的改变了。
陕西在明代是边防三大重地之一，而且由于北京方面朝廷可以直接控制，辽东方面直到明末才成为边患的焦点，因此在整个明前中期，朝廷最放心不下的就是陕西方面。于是陕西也就成了钦差重臣最常光顾的地方，明代三司权力的衰微与督抚体制的建立，因而也首先从陕西开始。
早在明初的洪武二十四年（1391年），秦王朱樉因横行不法，被朱元璋召回南京禁锢宫中，陕西藩位告虚。倚重藩王镇边的朱元璋对此不放心，便派皇太子朱标“巡抚陕西”。一般认为明代巡抚之名即始于太子的这次陕西之行。以太子之尊巡边，其权威自然凌驾于三司之上，何况此时已年迈的朱元璋存心让太子历练政事，此次巡抚陕西自然不会只是仪式性的。因此朱标在陕期间不仅拥有高踞于三司之上的地位，也实际总揽了驾驭三司的事权。然而体弱多病的懿文太子这次出巡尚未及有所作为，便身染沉疴，不得不匆匆回京，并于次年不治身亡，于是洪武一朝不再提巡抚二字。但巡抚凌驾于三司之上，统掌地方军政大权的先例却已创下了。
永乐十九年（1421年），明成祖派尚书蹇义等26人“巡行天下，安抚军民”，于是巡抚之名再见。但此时的巡抚品级未定，尚书、侍郎、都御史、少卿等官都可充任，有事派出，事毕回京复命，并不是常设之官。巡抚的地区也没有一定的范围，“巡”到哪里便“抚”到哪里。所以那时的巡抚性质类似中央工作组，并非一级地方官。
宣德以后，首先由于一些边地需派大员统一军政事权，指导三司行动，巡抚逐渐成为定制。陕西在这一过程中又首当其冲。宣德二年（1427年），明廷以户部尚书郭敦、隆平侯张信巡抚陕西，并赋予二人在陕“整饬庶务”即处置军政日常事务的全权。郭、张到陕西后，查出布政司系统的西安、凤翔诸府与都司系统的宁、甘、洮、岷诸卫所官员借当时“一省两制”在体制上的漏洞，“包揽费用，通同官吏，虚出实收”，种种弊端。郭敦并建议“增置堂上官二员，令于彼监视”[10]，这样便提出了设置常设负责人以统摄两大系统的问题。
郭、张回京后，明廷又于宣德六年（1431年）派工部右侍郎罗汝敬往陕西。罗在陕一任七年，其间对他的头衔有经理、总督、提督、镇守、巡抚等称呼，中间还一度增派李新、陈镒等同任巡抚。可见这时巡抚一职仍无定衔、定员，还未成为常设职。宣德以后，正统、景泰两朝，这一职位逐渐规范化。宣德一朝10年间陕西有3年未派抚臣，正统、景泰两朝21年间就仅有景泰二年（1451年）陕抚空缺。在资格方面，景泰以前尚书、侍郎、都御史乃至武将（如张信等）均可抚陕，自景泰四年（1453年）耿九畴起，明廷认为以侍郎出镇则与巡按御史、按察司等监察系统“不相统属，行事矛盾，人难遵守，况文移往来，亦多窒碍”[11]，遂接受陕西布政使许资建议，给原为刑部侍郎的耿九畴加衔都察院右副都御史。“巡抚皆授都御史，自九畴始。”[12]明朝的省政改革又从陕西迈出了一步。
但这时改革尚未完成，不但新的一省首长时称巡抚，时称镇守，官员未定，而且在英宗复辟后又连续五年未向陕西派抚臣，一度恢复了三司体制。直到天顺六年（1462年），明廷才又命河南按察使王槩加都御史衔巡抚陕西。此后直至明末，此职不再空缺。而巡抚之名及巡抚带都御史衔之例，也从此成为定制。
这样，陕西的行政体制在经历了一段时间的地方分权制后，又恢复了地方集权体制。此后虽然名义上布政司与都司还是陕西民、军两系统的最高机构，并与按察司这一监察机构平行为三套班子，而巡抚名义上仍属中央机构都察院（后又加上兵部）派出的代表，但实际上其性质已由京官出巡变成了常任的地方大员。三司名义上仍各自上属中央对口部院府与皇帝，而且其官品也不比巡抚低（巡抚如带副都御史衔则为正三品，而都指挥使为正二品，布政使为从二品，按察使为正三品），但实际上他们之对中央负责已经具体化为对中央派驻地方的代表（即巡抚）负责，因而其事权也多已集中到了巡抚手中。
但是陕西巡抚事权虽重，辖境却比都司小，更比布政司小。为此，明廷于正统、景泰年间又先后由临时到常设，在陕西布政司境内增设了延绥、宁夏与甘肃三个巡抚，连同陕西巡抚而为四。到了弘治十年（1497年），明廷为了应付套寇的威胁所造成的边防形势，又任命左都御史王越为总督（初称总制），以统一领导陕、甘、延、宁四巡抚辖区。初时这也是以中央代表的名义因事而派的，属于京官出巡，但到嘉靖四年（1525年）杨一清督陕时，这一职务与巡抚一样成为定制，完成了由外派京官向地方官转化的过程。
于是明初陕西三司分立的体制便最终转化为明后期的一督四抚体制。它包括：
陕西巡抚，平时驻西安，防秋时驻固原（宁夏今县）。下辖西安兵备道、泾州兵备道（治泾州，即今彬县）、商洛兵备道（治商州）、潼关兵备道、汉羌兵备道（治汉中）等五道，陕西布政司的西安、凤翔、汉中三府与平凉府的泾州（今甘肃泾川），以及陕西都司的西安左右中前后等五卫。
延绥巡抚，初时驻绥德，成化九年（1473年）改驻榆林。下辖靖边兵备道（治定边营，即今定边县）、神木兵备道、榆林兵备道、河西分守道（治庆阳）四道，陕西布政司的庆阳府，以及延安府的绥德、葭州二州、肤施（今延安）等县，陕西都司的榆林、延安、庆阳、绥德等卫、所、城、堡。
宁夏巡抚，驻宁夏（今银川），下辖宁夏管粮、兵粮二道，陕西都司的宁夏等六卫，灵州等二所。
甘肃巡抚，驻甘州（今甘肃张掖市），下辖甘肃、西宁、庄浪三兵备道，陕西行都司所属全部卫所。
陕西三边总督，平时驻固原，防秋时驻花马池（今宁夏盐池县）。它除了总辖陕西、延绥、宁夏、甘肃四巡抚及其所管地区外，还直辖有：固原、榆林、宁夏、甘肃、榆林五镇，固原、洮岷、鄜州、临洮、巩昌五个兵备道与靖虏兵粮道，陕西布政司的巩昌、临洮二府和平凉府除泾州以外其余州县，延安府的鄜州（今富县），陕西都司的固原、洮州、临洮、巩昌、兰州、秦州、岷州等卫与一批千户所。
这样，今陕西省境除关中、陕南属陕西巡抚管辖外，陕北大部归延绥巡抚管辖，只有鄜州直属陕西三边总督。
一督四抚体制的确立，在当时乃至以后直至清代都对陕西造成了很大影响。首先，督、抚所辖都兼有府州县、卫所以及道、镇，从而改变了三司体制下府州县与卫所虽辖境交错混杂但却分属不同上级的情况，从而为消除这两种体制的差异创造了条件，具体地说就是为使卫所体制消除农奴制、土司（世官）制色彩而向州县体制看齐、逐步淡化“一省两制”的状况创造了条件。后来到了清代，正是在督抚体制下实现了裁撤卫所并入州县的进程。如前所说，卫所体制的农奴化、土司化色彩是一种违背历史潮流的东西，因而促进这种东西的消亡是应该赞许的。
其次，督抚体制促进了明代陕西军制的改变。督抚体制下卫所与州县同属的现象是与卫所制的衰败相联系的。卫所衰败后，世袭的军户、军官制便逐渐演化为招募兵丁隶属将帅之制。陕西总督下辖的五镇成了主要的野战军事力量。而明初那种都指挥使—都指挥同知—都指挥佥事—指挥使—千户—百户—总旗—小旗的军事序列，也变成了明后期的督抚—镇守总兵官—副将（副总兵）—参将—游击将军—守备—把总的军事序列。到了清代，“总、副、参、游、都、守、千、把”便由明代“无品级、无定员”[13]的非正式序列变成了正式的武将官阶了。
再次，督抚体制在陕西还成为陕甘分治的一个中间阶段。明初的陕西布政司所辖包括今陕、甘、宁及青海部分地区，但陕西都司与行都司的分离已经隐含着陕甘分治的苗头，实行督抚体制后，陕西巡抚辖境已与今甘肃基本上无瓜葛。到清代，陕西、延绥两巡抚合并，甘肃、宁夏两巡抚也合并，同时陕西布政司先分成左、右二布政司，再分成陕、甘二布政司，便最终完成了陕甘分治并基本形成了今天的省境。
当然，当时的督抚体制还很不成熟而且弊端甚多。巡抚以下，府州县、卫所乃至道、镇等官并存，互相重迭，叠床架屋。指挥、千、百户的军事职能由总、副、参、游取代后，卫所军户的农奴身份却未能很快消除，由此加速了卫所制度的败坏，也加深了明中期以后陕西的社会危机。
