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- 第五篇 乡村治理
三、条块关系
条块关系真是一个烦人的东西。曹锦清教授在华中师大的一次演讲中说，中国当前的行政体制是高度集权的、多层次的、条块分割的体制，这种体制已经严重制约了中国现代化的进程。
乡镇一级是中国的基层政权所在，在乡镇一级，条条块块都有。块当然是指乡镇政府，条即我们通常所说的“七站八所”，“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构，名义上“站所”都由县和乡镇双重领导，但实际上到目前为止，“站所”大多属于县一级的派出机构，与乡镇构成了复杂的权力关系。只有当站所成为县级财政负担的时候，县一级才会将站所（主要是站）的领导权力放归乡镇。目前这些放归乡镇的机构主要是农口各站，如农技站、农机站、畜牧站、林业站、广播站、文化站和经管站。另外，企业办和计生办、综治办、民政办、司法所也一直由乡镇管理为主。这些机构大都是人员很多，创收无门而又无正当收费项目的机构，下放给乡镇管理，就需要由乡镇财政来养活这些机构和人员。前些年，农技站因为种子独家垄断销售和经管站管理着农村基金会，而被县一级控制在手上，而有些地方的广播站因为发展有线电视收费，成了一个好单位，而被县一级收回为双重领导机构。水利站以前也是放在乡镇管理的，现在水利站可以依照水法收取“基本水费”，获得足够的收入，而被县一级收回领导权。
在乡镇一级具有执法权和收费能力的站所（主要是所）则主要归县一级领导。例如税务所、派出所、工商所、土管所、规划所等。这些站所是当前乡镇一级面对的主要条条，权力很大，待遇又好，这些站所的人事权和工资都归县里负责，乡镇一级奈何不了这些站所。为了搞好与这些条条的关系，乡镇不得不想办法讨好这些站所的负责人，其最经常的办法是借慰问和补贴给这些站所送钱，有的乡镇还为这些站所的各种建设乃至购车掏钱。
财政所的归属比较特殊。一方面，一级政府一级财政，没有财政，乡镇政府的运作就大成问题。另一方面，财政所又是一个有钱的机构，县里舍不得放。在全国的大部分乡镇，财政所都属双重管理，即财政所人员的人事权和工资都由县级负责，受县一级领导，但财政所的业务必须适应乡镇政府的要求，为乡镇政府积极理财。因为双重领导，主要是受县级领导，有些乡镇长竟然要讨好财政所长，不能不说是个笑话。在少数乡镇，财政所放归乡镇领导，县一级仅仅是业务指导关系，因为归乡镇领导，财政所就比较听话，可以为乡镇领导操一些心。
设在乡镇一级的机构远不止以上所列的一些，其它如供电所、房管所、保险所、粮管所、邮电所等等，大部分已经企业化经营了。还有一些机构在有些乡镇有，另一些乡镇没有，也不再列出。
条块关系的历史在乡镇一级事实上是很清楚的。人民公社时期，乡镇一级党政合一，政社合一，除了农业上的少数几个站如农技站、农机站、畜牧站和文化广播站以外，少有其他站所，如果说有县级下派到人民公社的条的话，那至多就是设在公社管委会的助理，这些助理由公社领导，对上主要是业务关系。这种体制的核心是公社一级功能不分化，功能不分化导致结构不分化，结构不分化，后来引起极大麻烦的条块矛盾也就不存在。
撤社建乡之后，县乡关系被定位为复杂的条块关系，由县的职能部门在乡镇设置对口的机构，这样，乡镇一级首先是因为结构分化出“七站八所”，导致其功能的复杂化，面对这种错综复杂的功能关系，乡镇无所适从，处处受制，条块关系因此成为条块矛盾，也就成为今天乡镇体制改革的关键和难点。
但至少有相当部分乡镇的“条块矛盾”是虚假的矛盾。在吉林一个乡调查时，发现这个乡里的“七站八所”几乎没有，就是财政所也是内设在乡镇政府内的，独立设置的站所主要是派出所和林业站。因为“七站八所”不健全，乡镇机构就比较小，事情就比较好协调，条块矛盾化于无形。在温州调查时，发现温州很多山区乡镇根本不设县级派出机构，县级派出机构也不是按乡镇设置，而是按片区设置，边远山区乡镇最多安排一个工作人员（专管员）在那里办一办手续，以方便农民办事。我们调查的苍南县的一个海边渔乡，甚至连一个派出所特派员也没有，仅仅是每周派一个人到乡政府办一天户籍。或社会治安出了问题，片区派出所再派人来处理。这种按片区设置县级派出机构的做法在全国已比较普遍，主要是法院系统按片区设人民法庭和税务机关按片区设置税务分局。而事实上，在那些以农业为主的乡镇，根本就没有必要设立所有这些站所。调查的吉林和温州这些几乎不设“站所”的乡镇，反而社会秩序良好，条块矛盾没有，该做的什么事情都做好了。
条块关系成为问题的是那些经济已经发达起来的大镇。温州一些工业发达乡镇的负责人对当前条块关系的抱怨最多。因为是经济发达的大镇，县里各个机构都在镇上设了派出机构，所以站所众多。一旦有好处，所有站所都想去捞一把，一旦有责任，所有站所都会推御，站所有什么问题或站所闹出什么问题，又都会留给乡镇政府。这些发达乡镇的条块矛盾当属发展中的问题，可以理解。
不能理解那些以农业为主地区不分乡镇大小和产业性质，而盲目在所有乡镇设有同样的“站所”的做法。
写于2002年8月19日
