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- 第五篇 乡村治理
九、农民负担的机理
自从1980年代末出现农民负担过重，中央开始采取措施减轻农民负担以来，中央先后下发20多个文件要求减轻农民负担。中央对农民负担的认识高度越来越高，采取的措施越来越具体也越来越严厉。然而，无可否认的是，至1990年代结束进入21世纪，农民负担越减越重，因为农民负担而积累的各种矛盾和深层次问题越来越多，农业基础地位和农村社会稳定都成为严重问题。从中央到地方，终于认识到试图在原有农民负担体制内通过一般性治标的办法来解决问题，是没有希望的。税费改革被推上前台。
那么，为什么在原有农民负担体制内无法解决农民负担问题呢？我们来看一看农民负担的机理。
农民负担就是农民实际承担的税费提留及出工出劳负担。农民负担可以分为合理负担和不合理负担，合理负担是指农民应该为国家无偿提供税收，承担与自己有关公共品分摊成本等。不合理负担是指那些超出农民实际承受能力且不符合中央政策的种种强迫农民出钱出物出工的负担。中央减轻农民负担政策并不是说取消农民负担，而是不允许不合理的超出农民实际承受能力的负担。但是，因为两个方面的原因，中央减轻农民负担的政策常常得不到落实。第一，很难区分合理负担与不合理负担。第二，农民是分散的而乡村组织拥有几乎所有方面的优势资源，乡村组织有足够支使分散农民的能力。两方面原因的相互促成，减轻农民负担很容易就被基层组织化于无形。
具体地说，“上有政策，下有对策”，中央要求将农民负担的三提五统款控制在农民上年人均纯收入的5%以内，乡村两级就提高农民人均纯收入的统计数字；中央要求取消一些向农民收取的集资摊派，乡村两级就生成新的向农民摊派项目；中央要求控制税收和三提五统，乡村两级就多收共同生产费。这样，在整个1990年代，农民通过各种渠道特别是新闻媒体知道中央减轻农民负担的各种政策，却始终因为乡村组织多收超收而得不到减轻负担的实际好处。农民因此向上级反映乡村组织的不良行为，认为“中央政策很好，就是乡村组织不执行中央政策”，乡村两级1990年代成为农村矛盾的焦点，乡村干部也就成为农民负担的罪魁祸首。
乡村两级很委屈。一方面，乡村两级让农民出钱出工大都是完成自上而下安排的达标升级任务，另一方面，自上而下的政绩考评体制，使乡村两级有很强的向农民收钱收物以做出“政绩”的冲动。若乡村两级不是将收上来的钱物贪污掉，而是为农民办了些象样的事情，还真没有什么好说的。
换句话说，乡村两级尤其是乡镇一级，面临着双重选择：第一，严格按中央减轻农民负担政策办事，让农民满意，乡镇因此不会受到农民向上级告状，并因违反减轻农民负担政策而受到处罚的风险；第二，违反中央减轻农民负担的政策（因为农民负担合理与不合理的界限十分模糊，因此可以做得十分巧妙），多让农民出钱出工完成上级安排下来的财政任务、达标升级任务，并在此基础上做出其他乡镇未能做出的“政绩”。在目前“政绩”型考评体制下，这里的乡镇领导人无疑是一个有能力的应该得到提升的人。
当农民对负担十分敏感，且农民组织能力较强的时候，加重农民负担的风险很大，乡镇一级在是否加重农民负担上犹豫不定。有机会时，在政策边界不清的地方，试着加重一点负担，看农民的反应。有时候农民反应强烈，便将加重的一点负担减下去。大多数时候农民反应模糊，便将加重的负担固定下来。固定下来的负担越来越多，乡镇财政日子越来越好过，办事能力越来越强，便成为上级（县市）表扬的对象，也就成为其它乡镇不得不效仿和学习的榜样。
一些顾忌农民反应的乡镇受到越来越大的加重农民负担的压力，这个压力到一定程度，便顾不得农民的反应，开始是在边界模糊地带加重农民负担，后来发展到明显违反中央政策的负担也试着加重。农民不能容忍明目张胆违反中央减轻农民负担政策的乡镇行为，因此上访告状，上级下来查处乡镇加重农民负担的行为。
被查处的乡镇是那些加重农民负担最多的乡镇。那些也违反农民负担政策但并不是最严重的乡镇很难查处。“法不责众”，这些乡镇的农民上访告状，上级下来查处时敷衍塞责。农民不满，向更高级政府告状，更高级政府感觉到加重农民负担的情况已不能容忍，而查处那些典型也是最严重的加重农民负担的行为，媒体随之曝光。未被查处的乡镇松了一口气，原来有些乡镇的情况较我们更严重。农民叹了一口气，我们的负担还不算最重的。那些虽然违反了农民负担政策但未被查处乡镇的农民上访告状无果而终，乡镇便受到鼓励，而告状农民的信心受到打击。有些乡镇通过加重农民负担，完成了上级布置下来的达标升级任务，完成了财税上缴任务，发放了教师工资，有的还做出了“政绩”，而那些在加重农民负担中犹豫不决的乡镇不仅未做出“政绩”，而也未完成上级布置下来的各种任务，因此，加重农民负担的乡镇受到表扬和提拔，未加重农民负担的乡镇受到批评，上级对乡镇领导人的印象是“没有魄力”，“缺乏开拓精神”。“能者上庸者下”，这些在加重农民负担上犹豫不决乡镇领导人退出乡镇行政舞台。
刚开始越过政策界限加重农民负担时，乡镇一级只是希望可以完成上级布置下来的各种任务。而一旦加重农民负担可以超过政策界限且大多数乡镇都已越过这一界限时，一些乡镇便希望通过加重农民负担来办些事情。办事情不仅有政绩，而且可以为私人谋取好处，而办这些事情不是向上级要钱而是向农民收钱，上级没有理由不满意。而当所有乡镇都越过政策界限加重农民负担时，中央便无可奈何。中央一方面重申不允许违反中央关于减轻农民负担的政策，一方面着手对那些因为加重农民负担引起恶性事件特别是农民大规模上访闹事或死人事件的地方负责人进行处理。前一方面法不责众，后一方面让一些“点子低”的地方负责人倒了霉。
因此，中央以下各级政府强调，无论如何不能出现农民负担的恶性事件。因为农民负担出现恶性事件的，村、乡镇、县市乃至省级负责人受到处分，从省、县市、乡镇各级向下严令无论如何，不能因为农民负担出现恶性事件。
其结果，是否违反中央减轻农民负担政策的底线：不能出现恶性事件，掩盖了违反农民负担的各种行为，只要不出现恶性事件，违反农民负担政策的行为就不受到查处。
这样一来，中央制定的细致而严厉的减轻农民负担政策，变成了将农民负担推至农民可以承受的底线边上。只要农民还有承受能力，乡镇就不会停止。这就是当前农民负担越减越重的机理。
在加重农民负担之初，农民合理负担与不合理负担的边界十分重要。正是因为合理负担与不合理负担边界不清，使乡镇敢于违反中央减轻农民负担政策，将一些不合理负担加诸农民身上。但是，一旦农民不合理负担成为普遍现象时，合理负担与不合理负担的边界便没有意义。而假若不合理负担的出现具有必然性的话，则我们就不可能通过划清合理负担与不合理负担的边界来减轻农民负担。如前述农民负担机理分析，恰恰是当前行政体制决定了不合理负担的出现具有必然性，我们就无法通过划清合理负担与不合理负担的办法来减轻农民负担。
举例来说，从一开始，中央就强调农业特产税和屠宰税（以下称“两税”）应据实征收。但实际上，直至今天，大部分农村“两税”仍然是按户或田亩平摊的。按说“税”是很规范的，特别是屠宰税，农民没有杀猪，当然就不应该纳税，杀一头猪，也就应该纳一头猪的税。可是，我们在全国调查，几乎没有农村是据实征收屠宰税的，即使按“猪头”去征税，也远远超过应纳税额。在江西调查，杀一头猪要据实征收40多元屠宰税，远远超过了实际应纳税额（实际应纳10-12元），据实只是你是否杀了猪，而税额是上级分解下来的总额按猪头平摊。在湖北调查，不少村户平屠宰税上百元，有的农户未杀猪也得摊这么多税，这是按户头平摊的，离据实征收更远。
中央知不知道“两税”平摊？知道的，不然中央文件就不会一再强调“两税”要据实征收了。不仅中央知道，新闻调查和焦点访谈等媒体总是曝光一些地方猪头税变人头税，谁都知道了。谁都知道按人头平摊“两税”不对的事，却偏偏在全国大多数农村平摊了10余年，直到今天仍然如此，为什么？不是因为乡镇“两税”平摊违反中央减轻农民负担的事实不明显，而是“两税”平摊是全国农村的事实，“法不责众”，且“两税”平摊还未达至农民承受负担的底线。或者说“两税”平摊还未引起恶性案件，诸如农民闹事或出现死人的情况。有些“点子低”的乡镇出现了这种恶性事件，其负责人就要倒霉。在农民组织能力较强的地方，“两税”平摊容易引起群体性事件，如我们调查的江西某乡镇就因为屠宰税平摊引发数千农民闹事。但全国有组织的农民太少，发生恶性案件的机会要等到农民不堪重负到极限。
农村费改税的目的是为了将农民合理负担与不合理负担分清楚，乡镇只能征收农业税、农业特产税和两税附加，其它一律不准征收，农民也有权拒交。但是，以前中央也规定农民有权拒交一切不合理负担，并给每家每户发“农民负担卡”，写上可以拒交一切负担卡之外的不合理负担，而实际上全国大多数农民都交了负担卡以外的不合理负担，因为拒交不了。明明白白的屠宰税，按户平摊，不杀猪也得交，且交的税额远远超过杀一头猪所应纳的税，那么，我们有什么理由说费改税之后，乡镇就会不向农民收取税以外的费？有什么理由相信农民有能力拒绝乡镇超过规定的收费？又有什么理由相信费改税后中央就有能力查处乡镇一级大量的加重农民负担事件？
我们的意思是说，如何不改变农民负担加重的机理，税费改革只是治标之策，当然，这是最后的治标之策了。
