4.从西安到庐山
4月15日，蒋介石在久未得到中共中央方面的消息之后，再派张冲回到西安，催促中共中央迅速弄好“双方合作纲领及编制人事等”，“勿拖延”。但这时正值中共河西部队全军覆没，中共中央因蒋介石、顾祝同等言而无信颇感不满，以致顾祝同不得不百般解释，表示“弟心力能尽之处始终无不竭尽绵薄”，希望“贵方诸同人仍本初衷，体念全般，顾全事实，勿因局部关系而于无可奈何中多生愤慨”。《顾祝同致周恩来电》，1937年4月19日。据此，经过反复交涉之后，周恩来才于26日又返回西安。
28日，周恩来与顾祝同、张冲会谈，顾祝同极重视改编问题，希望5月10日左右即可解决。周恩来则表示，和平基础虽然已经确定，但仍须将共同纲领加以确定，延安方好发表宣言与名义，并开会解释，此事往返时间较长，改编至少要在6月才能开始。并且，红军的人数必须达到四万五千可能还须面见蒋介石才能解决。周恩来同时将《御侮救亡复兴中国的民族统一纲领草案》交给了顾祝同。当日，顾祝同就打电报给蒋介石说明了这一情况，周恩来也于同时打电报给蒋介石询问见面时间。
5月3日，顾祝同和张冲根据蒋介石的电报指示与周恩来再度进行商谈。顾、张表示，共同纲领不论由何方提出，均非一时所能解决，故应由共产党首先发表宣言以便5月中即可实行改编。顾祝同称，关于这一点其实是蒋先生的意思，中共无论如何要接受这一提议并让他事先了解中共宣言的内容，否则他难以答复蒋先生。对此，周恩来认为，“如与商妥纲领，发表宣言并非难事，否则无所根据”。中共中央也于5月5日指示周恩来：“坚持两党发共同宣言为有利，此宣言在共同纲领确定之后发表，宣言大意不外共同纲领草案上所说的。向张、顾说，如他要我党单独发，则第一，彼党须同时发宣言，第二，我党宣言中不得不驳复三中全会宣言及根绝赤祸文件中我党及人民不能忍受之许多东西。”《毛泽东年谱》（上），北京：中央文献出版社，1993年，第673页。
这时，国共双方在政治方面实际上仍有很多分歧。特别是中共在刊物上公开发表对国民大会法规之修改意见后，蒋介石立即表示不满，他迅速打电报给顾祝同称：“共党近日对实行草案等之宣传及其对国民大会选举修正意见仍以反对本党为唯一对象，毫无异于过去之行动”，“如其果故诚意合作，应嘱即予彻底改正，从速停止此项宣传。”《蒋中正致长安顾主任电》，1937年5月4日。对于蒋介石的批评，周恩来却不以为然，他以书面意见特别告诉转达意见的顾祝同说：“甲、自贵党三中全会各项决策发表以来，贵党对共党之文字攻击与谩骂致散见各报，竟其持论与前无异，共党同志阅之屡受刺激；乙、对国民大会选举法的修改意见，共党所提与贵党中央所修改者确有原则上之差别，共党本其所见继续要求，此乃自由发表政治意见，早应为民主政治所许；丙、以上各事共党言论并未足越民主政治范围，贵党同志果欲以实施政策为天下倡者，则以实现共党之要求为最能合于民主自由。”《周恩来致淮南兄并转墨三主任函》，1937年5月7日。同时，根据中共中央指示，周恩来同时还两次致电蒋介石，坚持改编程序必须按照如下顺序，即“一、确定共同纲领；二、发表边区政府及师长以上名义；三、实行军队改编，中央实行释放政治犯；四、目前先由周发表书面谈话”。《毛泽东年谱》（上），北京：中央文献出版社，1993年，第674—675页。
鉴于在西安就此程序问题进行交涉难于解决问题，张冲于5月8日打电报给蒋报告协商结果，主张就此告一段落，与周恩来同返南京面见蒋介石。张冲电称：
一、关于军队数目，结果勉强削至十五个团之数，编成三个国防师，统率于一个指挥部，受行营节制，详情由顾主任报告。
二、关于匪区善后问题：
（1）编余老弱请中央给资遣散；
（2）编余精壮改为徒手工队，请中央指定工程，担任修筑；
（3）原有该军地方部队改为民团保甲或行政区保安队；
（4）原有学校限本期办完结束；
（5）医院及工厂请予保留；
（6）以上费用请中央发给。
此乃系初步商酌，应先派一视察团调查后再核办法。”秦孝仪主编，《中华民国重要史料初编》，第五编（一），台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1985年，第266页。
5月9日，蒋介石电示顾祝同，同意派团视察及见周恩来，决定过几天去洛阳时，再就近约期与周恩来会面。蒋介石在电报中又要顾祝同就纲领及改编以外之中共要求等事先与周恩来进行磋商，并谈妥一切，因此，第二天，在张冲要求下，双方代表在西安再度进行商谈，周恩来进一步具体介绍了中共关于组织“民族统一联盟”及改组国民党问题的意见，并递交了早已拟就的《民族统一联盟组织规约》，同意与顾祝同交换意见。但顾祝同这时却急于首先解决派团视察陕北苏区的问题。根据中共中央的指示，周恩来于15日同意国民党派团视察，不过同时声明：第一，不能称为视察团，应为考察团；第二，不能让康泽及共党叛徒进入苏区。18日，双方商定视察团改名为中央调查团，于23日出发，由叶剑英陪同。该调查团26人分为四组，第一组旨在了解中共最近活动，及其对合作之意向；第二组旨在了解红军情况，及有无改编意图；第三组旨在了解红大和教育机关，看其有无违反三民主义之处；第四组旨在了解地方行政和民众状况，看其是否真要取消苏维埃。《周、叶致洛、毛、朱、博、彭、任》，1937年5月21日。
这个时候，国共两党双方的谈判已有了一个大致的结果，根据顾祝同的报告，双方已经谈到公布谈判结果的具体程序问题了。即：“（一）目前即由周恩来代表共党发表书面谈话，声明取消各项伪号，其内容系前次在杭面呈之件；（二）周进谒钧座商定纲领；（三）发表宣言说明共党新政策之转变并包括新纲领；（四）中央发表边区及部队官长名义；（五）编遣军队与正式点验，同时请中央分批释放共党人犯。关于纲领问题，周表示，如该纲领仅属共党，则将来宣言由彼方单独发表，否则作为各党派在领袖领导之下共同纲领，则将来宣言必须共同发表，其合作办法则为：（一）各党派取消原有政治主张，归纳在一个共同纲领之下，推其一个领袖为各党派所合组之委员长。（二）改组国民党容纳各党派参加。兹事体大，彼谋将来面陈。”《顾祝同致蒋委员长电》（1937年5月13日），台北国史馆藏蒋中正档案，特交档案（四）政治防共50669号。
由于谈判进展到商谈两党具体的组织合作事宜，蒋介石自然要开始在打共产党组织的主意了，希望能够借此一并消弥其政治上的影响力。用他的话来说，就是今后对共产党，“甲、应使其取消名称，改编组织；乙、应使其誓行三民主义；丙、应使其承认领袖之地位与权责；丁、应改编其军队为国军”。可“宽纵其经济”，甚至政治亦可从宽，唯应“严限其军额”，“区域则宜严”，总之“不能使之独立”。只有在这种情况下，才可以考虑共产党公开活动的问题。而且“国民大会前其宣传与组织均应停止活动”，以后“共党如其要公开，则应取消其党名”，不准其用“各党各派”字样，应承认领袖之权责，“否则不准其公开活动”。《困勉记》卷四十二，1937年5月12，17，25，29日条，台北国史馆藏蒋中正档案。
为了尽快实现这一目标，蒋介石于22日电告顾祝同，要他通知周恩来月内可来庐山会面。《蒋中正致顾长官墨三转恩来电》，1937年5月22日。在与中共中央电报往返后，周恩来决定27日飞沪再转往江西九江附近的庐山牯岭，同时拟就了与蒋介石商谈的几方面问题的腹稿。
周恩来所拟关于两党关系方面准备讨论的问题包含：两党共同纲领问题；两党组织结盟或改组国民党容纳共产党问题；释放被捕中共党员及爱国人士问题；发表共同宣言或共同声明，以及发表边区名义及其委员会（以林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、高岗、郭洪涛及张冲、杜斌丞为委员）问题；改编红军、发表名义（以朱德、彭德怀、林彪、贺龙、徐向前、刘伯承为正副司令及各师师长）问题；正规军经费六十万，学校五万，地方行政及武装十五万，遣散及善后六十万，收回苏票一百二十万等问题。与此同时，周恩来还计划与蒋讨论修改国民大会选举法、修改宪法草案及中共参加国会和国防会议等问题。
27日，周恩来飞抵上海，之后于6月4日经南京转庐山。蒋介石这时已上庐山多时。因此，周恩来一到牯岭，立即就准备商谈的问题向蒋介石提交了一份书面提纲，要求尽快会谈。提纲包括两方面内容，共十八个问题，而最主要的问题有八个，即：
一、纲领及组织问题；
二、停止剿共，释放政治犯及整理各边区问题；
三、边区政府组织问题；
四、改编红军为三或四个师，计四万五千人，学校五千人，地方部队约一万人，工兵约一万人，遣散约一万人，共计八万余人；
五、经费正规军队每月约六十万元，学校五万元，地方行政及部队经费约十五万元，临时费、遣散及善后约六十万，收回苏票约一百二十万元，红军驻地亦请增加；
六、修改国大选举法，至少宣布重选，国民党及各党派要规定名额由其自选，学生会及文化团体亦要有代表名额，并给人民以选举自由，发展对宪法草案的讨论等；
七、召集国防会议，划分军区，积极布置国防，整理军队等问题；
八、提议召开各党各派各界各军会议，磋商国是及讨论宪法草案原则。
实际上，还在刚上庐山之初，蒋就与张季鸾、张群、陈立夫具体商讨了对共产党的方针问题。决定：“甲、经济从宽；乙、政治次之；丙、军事必严定限制；丁、主张坚决不能迁就；戊、行动须令一致；已、区域与军官仅施监察亦可；庚、勿准联合各党各派主张。辛、勿准宣传共产主义；壬、改党名，誓行三民主义；癸、承认领袖权责。”坚持“最要者使共党与第三国际断绝关系，应令共党明了中国抗倭须以中国为本，并非为其他国家抗倭也。”《困勉记》卷四十二，1937年6月1日条，台北国史馆藏蒋中正档案。在周恩来上山之后，蒋更基于各方报告，相信必须要严格限制共产党目前的活动，强调“应警告共党：甲、不能提不必做之言不能做到之事。乙、绝对服从与一致，不得擅自宣传。丙、不得任意活动与组织。丁、应限制与第三国际联络”。《困勉记》卷四十二，1937年6月5日条，台北国史馆藏蒋中正档案。因此，在6月8日与周恩来的正式谈话当中，蒋介石明确表示：
一、共党根据以前声明发表对外宣言，内中须提到在国民大会开会以前将停止对外活动。
二、政府在上项宣言发表后，即发表三个师的番号，并委任师长，三个师仍照十二个团编制，人数可容至四万五千人，其编制办法与顾主任商定。三个师以上之总部不能设立，朱德、毛泽东等同志须离开军队出来做事。
三、边区政府，中央方面派正的官长（可由中共推中央方面的人），边区自己推荐副的，事情仍由边区政府自己办。
四、经费照军队人数编制的一般规定发给，行政经费亦照规定发给，善后费用可由中央另发。
五、各边区由共方派人联络，经调查后实行编遣，其领袖须离开。
六、在狱共党可由共方开列名单，由政府分批释放。
七、国民大会之二百四十名指定名额中，可指定共党出席代表，但不以共党名义出席。
八、国防会议现尚未规定会期，开时可容共党干部参加。
九、对其他各党派不必谈合作，对党外人材，由中央尽量收容，最近庐山训练班即拟收容各方人员训练，陕北如有人来受训亦可。此外并拟召集各方人来庐山谈话。
十、凡有破坏合作与共党为难者，由蒋先生自负责任解决，但为避免国内外恐惧与反响，共党应避名就实，不必力争目前所不能实现之要求。参见《中共中央关于与蒋介石第二次谈判向共产国际的报告》，1937年6月17日，《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（中），北京，档案出版社，1985年，第514—516页。
针对周恩来提出的成立民族统一联盟的建议，蒋介石更进一步提出了他上次所强调过的“彻底合作”问题。据他说，要实现“彻底合作”，关键在于国共两党组织上的统一。他提出，成立统一的民族统一联盟的设想是可取的，但不如干脆叫国民革命同盟会，而且不能如中共所提规约那样只是一个松散的民族统一战线组织。他具体提议：
一、成立国民革命同盟会，由蒋指定国民党的干部若干人、共党推出同等数目的干部合组之，以蒋介石为主席，并有最后决定之权；
二、两党一切对外行动及宣传，统由同盟会讨论决定，然后执行，关于纲领问题亦由同盟会加以讨论；
三、同盟会在进行顺利后，将来视情况许可，可扩大为国共两党分子合组之党；
四、同盟会在进行顺利后，可与第三国际发生组织关系，以代替共党关系，并由此坚固联俄政策，形成民族国家间的联合。参见《中共中央关于与蒋介石第二次谈判向共产国际的报告》，1937年6月17日，《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（中），北京，档案出版社，1985年，第514—516页。
蒋介石的谈话许多地方使周恩来难以接受，特别是在关于实行组织合作的原则及边区政府组成等问题上，周恩来均表示了不同意见。关于军队指挥与人事问题，周恩来更是与蒋介石“争论很久”，他无论如何难以理解蒋介石何以上次明确表示三师以上可以设立总的指挥部，他只派人联络，这次不仅不同意设立总的指挥部，而且还坚持要边区及各地红军的领袖统统离开部队。但争来争去，蒋介石最后只让步到可在三师之上设一政治训练处代行指挥之权。对此，周恩来十分不满，接连与宋子文、宋美龄及张冲“往返磋商”，请代为转达意见，“仍不能解决”。蒋介石并托宋子文转告周：“（一）共党目标不要太大，易引起外间恐惧；（二）共党要首先取得全国信用；（三）共党不要使蒋太为难，以便将来发展。” 蒋介石在日记中的考虑是，成立国民革命同盟会，两党各派代表五人。《困勉记》卷四十二，1937年5月31日条，台北国史馆藏蒋中正档案。不得已，周恩来只好决定回延安与中共中央讨论后再作答复。
对于这次庐山谈判，中共中央总的来说还是肯定的。这时中共首先看重的是国民党的合作诚意，在中共中央看来，蒋介石在庐山的谈话是表现了某种合作的愿望的。其次，中共中央更为注重的是保持自身组织上的独立性问题，争取实现边区和红军自办，这对共产党是最重要的。因此，其他问题在中共中央看来主要只是形式问题，是应当争取但并非不可做某些妥协的。故周恩来回到延安后，即致电张冲表示：“归来转达蒋先生领导合作诚意，党中同志极感兴奋，目前正在磋商一切具体办法并起草宣言，一俟拟就即当首途南来。” 《周恩来致张淮南电》，1937年6月22日。
中共中央这时态度上之积极，可以从他们迅速表示接受蒋介石关于成立国民革命同盟会的提议，并很快拟就组织原则草案上报共产国际一事清楚地看出来。从中共中央6月26日给共产国际的电报可以知道，这一新的组织构想与他们原先提出的那个民族统一联盟已有重要不同。民族统一联盟是包容全国一切抗日政党及人民团体的民族统一战线组织，而革命同盟会只是国共两党合作的组织；民族统一联盟之主席应由各党派代表推选，推选出来的主席也没有任何特殊权利，而革命同盟会却明确规定以蒋为主席，并肯定蒋依据共同纲领有最后决定之权。当然，由中共起草的这个组织原则草案，仍旧明确规定了同盟会内两党必须保有各自组织上的独立及政治批评的权利，规定同盟会不得干涉两党内部事务。看起来，中共中央特别感兴趣的是，成立这样一个同盟会，将能够依据共同纲领使国共两党之间的合作成为事实，并有助于解决两党之间的问题，以便真正改善两党关系。
在不得不承认国民党事实上的领导地位，并依照国民党政府的要求进行改编改制的情况下，保持自身组织的独立性在中共中央看来是关键之关键。而涉及到中共及边区生死存亡的军队指挥权问题，尤其是如此。因此，在设立自己的总指挥部问题上，中共中央仍旧难以退让。周恩来回延后为此再三致电张冲及蒋介石，称：虽然各项重要原则问题已经接近于解决，“惟总的指挥机关及主持人选，此间同志均认为非有此实无法进行改编，尤以朱同志去留影响极大”，故“请予改变处置”，以“渡此难关”。《周恩来致张淮南电》，1937年6月22日。周同日有致牯岭蒋委员长侍从室钱主任转蒋夫人顺密蒋先生电，内中此段文字为：“唯三师以上之指挥机关及主持人选，党中同志佥认如有此实无法进行，尤以朱同志去留影响极大，务请鉴察此间实情，改变处置为至幸。”见台北国史馆藏蒋中正档案，特交档案26031011号。
但是，蒋介石也深知此一问题之重要。尽管他这时未必打算乘机夺取中共军队，考虑到一劳永逸地消除来自共产党的威胁和平息党内各种反对容共的意见，蒋这时也一味坚持能不给中共名义上的指挥权。在这种情况下，张冲、顾祝同等自然也只有诺诺而已，绝不会代周进言。张冲几度来电表示，既然蒋坚持己见，周也曾再三与宋美龄、宋子文磋商交涉而无结果，目前似不亦力争，不如争取改日再见蒋介石时再行商谈。顾祝同这时也复电周恩来，转达蒋介石的意见说，蒋“以环境关系及现时事实上之困难”，对此实难让步，还望“转告贵方诸同人体念委座处境之苦”，不必斤斤计较于此“区区小枝节”。 《顾祝同致叶参谋长转恩来电》，1937年6月26日。
还在6月25日，中共中央就已经根据“国共合作渐趋明朗化”的形势，内定了更加积极的统战方针。中共中央决定，第一，利用蒋介石准备在庐山召集各界人士谈话会的机会，设法推动各方参加者在谈话中提出积极的民主救亡主张，同时进行宪政促进运动，争取修改宪法草案和增加国民大会中的抗日左倾分子。第二，努力促成国民革命同盟会，并且对蒋介石关于以后视情况由同盟会扩大为国共两党分子合组之党，以及由同盟会与共产国际发生关系代替中共与共产国际关系的提议，“可不加反对（不使之成为合作之障碍）”，争取“运用同盟会使之成为政治上两党合作的最高党团”。第三，开始具体进行改编准备，于7月底以前基本完成每师一万四千人上下的三个师的各种改编工作，于8月1日正式宣布改编。根据上述精神起草的谈判方案规定：
甲、两党合作问题：
一、原则上同意组织国民革命同盟会，但要求先确定共同纲领，以便奠定同盟会及两党合作之政治基础；
二、同盟会组织原则在共同承认纲领的基础上，可同意国共两方各推出同数干部组织最高会议，并以蒋为主席，承认其依据纲领有最后决定之权；
三、关于同盟会将来发展之趋势及与第三国际关系问题，可不加反对，但目前应着重共党之独立；
四、应使同盟会成为政治上两党合作的最高党团。
乙、目前具体问题之解决：
一、准备七月中发表宣言，内容以中共中央致国民党三中全会电及上次交蒋方案为根据。
二、在宣言发表后蒋若同意设总的军事指挥部，红军即待其名义发表后改编，否则即于"八一"自行宣布改编，采用国民革命军暂编师名义，编三个正规师共四万五千人，总部编三千人，地方部队编一万人。
三、陕甘宁边区在七月内自动实行民主选举，并向蒋推荐张继、宋子文、于右任三人择一任为边区行政长官，林伯渠为副长官，其下各行政部门由我方推荐负责人选，请行政院任命。
四、对其他各游击区，原则上一律停止没收土地及建立苏维埃政权，取消红军名义，改以抗日义勇队名义出现，或改编成各省独立团、保安团等。
五、即着手调查各省在狱共党及一般政治犯名单，俟宣言发表后交蒋实行分批释放。
六、与蒋及国民党谈判，在全国公开发行《解放》周报。
七、朱、毛出处问题，力争朱为红军改编后的指挥人，军事或政治名义可不拘，原则上毛不拒绝出外做事，但非适当时机，则托故不去。
丙、全国政治活动问题。（略）《中央关于与国民党谈判的方案问题致彭德怀、任弼时、叶剑英电》，1937年6月25日，《中共中央抗日民族统一战线文件选编》（中），同前引，第517－519页。
不过，仅仅两三天后，由于蒋介石亲自来电坚持前议，并声称中共无论如何要作让步，否则自7月起将不能接济部队粮饷，为不致使谈判破裂，中共中央又进一步考虑对上述方案进行修正，准备在保证独立指挥权的条件下，在取消红军政治委员制度、改编后的部队不设总部，以政治训练处指挥部队、朱德和毛泽东出处做事等问题上再作让步。中共中央电告共产国际说：“我们认为只能让步到：甲、可以用政治机关名义指挥军队，但必须有等于指挥机关的组织和权能。乙、力争朱为政治主任，万一争不到，即自行改编。如蒋委彭而不委朱，朱亦决出去，毛亦然。”与此同时，考虑到国民党方面已经预先提出同盟会最高会议的成员（即蒋介石、宋子文、陈立夫、陈诚、邵力子），中共中央也决定，以毛泽东、朱德、周恩来、博古、林伯渠为中共方面的代表。
