3.军事谈判的展开
1939年9月，蒋介石一面电令晋、冀两省军政当局进一步采取措施限制共党发展，一面再度开始找共产党代表商谈政治解决两党间军事冲突的办法。在9月13日下午与王明、博古等人的谈话中，蒋介石再三表示《防制异党活动办法》他并未最后批准，国民党之所以考虑这样一种办法，只不过是因为中共在进攻他，他和国民党要自卫而已。对此，王明等则强调，国民党军事、政治、经济力量均较中共强大，共产党自顾尚且不暇，除非为了自卫，是绝不能也不希望进攻国民党的。为进一步说明事实，王明还向蒋介石当面递交了国民党河北民军司令张荫梧下发的消灭八路军的密令，详细说明江西平江国民党第十二集团军特务营包围新四军平江通讯处，枪杀并活埋新四军干部六人等情况。但蒋介石当场声明对此毫不知情，但又强调前方将领有生杀之权，他不能处罚，并且再三表示希望共产党要注意大问题，不要总占小便宜。不过，在整个谈话过程中，蒋介石始终“很温和亲热”，不急不恼。而且，蒋明确表示愿意一个月见中共代表两次，面谈一切，并愿意指定专人与中共代表继续接洽解决一切问题。 《王、博、林、吴、董致书记处电》，1939年9月13日。
随后，国民党开始具体讨论解决河北军事摩擦的办法。程潜首先提议将河北游击队之精良者编为正规军，其余编为地方团队受省府指挥，此外各种游击队、先遣队，凡未经呈准备案者，一律取消，违者按匪剿办。经国民党党政委员会及陈诚等研究后，决定：
一、冀察战区总司令部不设副司令，共党代表一人可允许充任省府委员或党政委员会分会委员；
二、战区所有部队均归战区总司令统一指挥，十八集团军在该战区之部队亦应加入战斗序列，由总司令直接指挥；
三、各保安队及游击队应交省府统辖整补，将来任务由战区省府适宜规定之；
四、冀中公署仍照前令撤消，冀南公署暂改省府行署，仍以原主任为主任，但须由省府另派一副主任，一切均受省府命令指挥；
五、双专员双县长撤销，原专员县长中有成绩并确能遵守中央命令者，由省府加委任用；
六、民众团体之整理依据下述原则详商具体办法：（甲）一律按中央法令及整理民众团体办法改组；（乙）各民众团体受党部领导政府监督履行手续；（丙）原委员会一律改动委会；（丁）未核准者均予取缔；（戊）一切言行不得超越三民主义及法令。《南方局报中央及前总》，1939年9月29日。
与此同时，鉴于共产党方面一再要求，蒋介石也主张在中共军队扩编问题上适度让步，因不予扩编，“任其自由发展则危害更大”。相反，同意适度扩编，并设定条件阻遏其进一步发展，将较为有利。故在何应钦主持下，国民党军政部军务司正式拟定了第十八路军扩编方案，该方案提出：
甲、第十八集团军可扩编为三军六师三个新编旅，增加经费三十万元；或
乙、扩编为三军六师三个补充团，增加经费二十余万元；但
丙、扩编后（一）游击区归战区指挥；（二）各单位设政训处，组织人事由政治部定之；（三）各军、师联络参谋由军令部指派之；（四）各军师长由朱总司令委任；
丁、扩编十八集团军之附加条件：（一）取消特殊组织；（二）军政军令统一中央；（三）不得征收民枪及团队枪支；（四）取消征募；（五）不得擅自扩编及擅委名义；（六）驻地由军委会指定，不得要求划区；（七）经费可先增加五至十万元，令其统筹办理。《王、博、叶致中央及前总》，1939年10月17日。
1939年11月中，国民党中央经过反复磋商后，决定首先与共产党代表谈判解决八路军人事经理及其经济制度等问题。而后，何应钦及贺耀祖接连与叶剑英进行商谈，要求中共军队不得在华北擅发纸币，并提出中央应有权派人到八路军中去，有权统一经理制度和监督经费的使用情况。叶剑英当即答复说，钞票并非八路军所发，此为河北地方政府的问题，应由中央转告各地方政府共谋解决。至于人事任免，事实上早已统一，八路军团以上干部都已呈请过中央委任。对于经费问题，叶剑英表示八路军全都用在军队本身，并未移作他用。但何应钦等仍旧坚持己见，很快于11月14日经贺耀祖向叶剑英提出三项正式条件：
一、国家行政之统一必须保持，尤其法币之发行，与国家经济财政关系重大，更因有与他国助我有关，故其发行权必须统一于中央，所有十八集团军在冀南发行之钞票，必须立即收回销毁；
二、为统一对内对外之宣传，以正国际视听，第十八集团军各军师政治部，应照中央规定与其他军师政治部一律办理，政治部人员应由军委会政治部委派；
三、国军之人事经理均系统一于中央，十八集团军乃最革命之军队，其人事经理亦应统一于中央，步兵团长以上，特种兵营长以上，应呈请军事委员会委员长任命；另中央经费应直接发到师部，师军需处长应由军需署委派。以上各项若能切实办到，则中央可准予增编三个师，或按乙种军编制增编为三个军。国民政府军令部战史会档案（廿五）2074。
对此，叶剑英则解释说，钞票问题纯为冀南行政公署之事，此事只有八路军代表参加河北省府后方能过问；八路军的人事经理问题早已按中央要求办理，惟政治部及军需署派人办不到；至扩编为三个师或三个乙种军亦不可能，八路军已达二十二万人，因此请准予扩编为三个甲种军九个甲种师。《南方局致中央及前总电》，1939年11月14日。
正当双方开始就军事问题进行谈判之际，国共两党间在华北及西北的军事摩擦突然急剧白热化起来。先是蒋鼎文声言中共陕北河防薄弱，调派骑二师径入陕甘宁边区，力图借此以“镇压十八集团军在陕北种种暴行”。之后阎锡山在晋西发动事变，对于暗中受到八路军支持的山西新军进行大规模的军事压迫。同时，陕北宁县、合水等地又接连爆发有国民党正规军和八路军参加的较大规模的军事冲突，蒋鼎文并派二十八师等化装成保安队乘机夺取七里镇等陕北战略要地。以致中共中央决定调派王震的三五九旅回援陕北，反而又造成国民党人的严重不安，双方为此反复交涉，以致军事谈判几乎陷于中断。然而，双方关于划界的设想和交涉，却由此开始提上议事日程了。
11月23日和25日，张冲受命约博古等谈三五九旅回陕一事，表示蒋介石对此十分关注，要求部队撤回。同时张冲称：国共两党关系要根本解决，“最好划定一定区域，使部队不致犬牙交错，引起双方之疑忌，酿成冲突”。张冲认为，“政治上实行宪政，地区上有适当划分，为最好巩固团结方法”，希望中共考虑，他并提出了划河北、察哈尔、热河及东北给中共的意见。博古对此表示与中共中央商量，但怀疑国民党多数领导人是否同意。张冲则确信关键在蒋介石，并表示他可以对蒋去说。《中共南方局致中共中央书记处电》，1939年11月25日。但12月山西阎军与新军爆发大规模军事冲突，特别是12月中旬原为双重政权的甘肃宁县、镇原被国民党九十七师袭占，国共冲突达到高潮，因此两党谈判再度受到影响。朱德虽接连提出抗议，蒋介石却以为其不过“虚声恫嚇，有意捣乱”，“甚恐我军进剿也”。古屋奎二编，《蒋总统秘录》(第十二册)，台北：中央日报，1974年，第91页。事实上，蒋介石又一次错估了共产党。因为共产党绝不是什么“虚声恫嚇”，他此时不仅开始以武力援助山西新军，而且明确决定在西北、华北、华中及长江流域八路军新四军占优势的地方采取攻势，而不是守势。这样一来，国民党在西北虽能占到一些便宜，在华北敌后地区却因军事上处于劣势而不免吃亏了。
1940年1月初，随着晋西事变，以及国共在河北敌后的大规模冲突的接连发生，蒋介石终于发现，国民党在西北的军事优势并不能达到彻底削弱共产党的目的，因而不得不重新开始考虑在西北重取缓和策略。
1月4日，何应钦约叶剑英谈话，称“所谓边区，委座从未承认”，且林祖涵在前一年2月12日致行政院函亦只说到十八县，今忽要求二十三县，未免矛盾甚多。他的意见不如干脆将边区划成一个专员区，取一折中办法，并使军政分离。何应钦同时特别提到三五九旅事，称阎锡山、卫立煌均有电报说明事前并未下令该旅西渡，故请照委座令将该旅撤回。至于陇东冲突，何说，迭据报告，均说明系十八集团军部队先行进攻，现已电肖劲光转饬停止军事行动，并派大员前往调查。叶剑英答复称：关于边区名称等，早有行政院三三三次会议予以通过，当时只因人选问题未能求得一致，以致未能实行。至三五九旅事，须向延安报告，但该旅开回，一因巩固河防，二则因要确保延安与晋冀间之联络线，闻中央有将高桂滋军开驻陕北之意，如此问题将更加复杂。对于陇东事，叶则要求双方派遣代表前去调查。
5日，张冲受命找叶剑英进一步商谈。张冲要三五九旅回到河东去，至少也要敷衍一下面子。根据中共中央的电报指示，叶剑英当场答称：三五九旅撤回可以，但须在中央军队陆续从边区周围撤走才有可能。在中央目前在边区周围调兵遣将并攻占宁、镇两城的情况下，三五九旅实无撤回可能，反有继续增兵的必要。且现在要三五九旅过河，如目的在于调高桂滋军前去，以便截断晋陕联系，这更无可谈。目前重要问题在于停止陇东军事行动，明令承认边区与扩军，不在三五九旅过河与否。故如果中央能够办到：（一）把边区周围军队调赴前线，陕甘驻军恢复骑二师进军前之状态；（二）绝对不增调任何军队赴绥德、吴堡、清涧，陕北行政专员何绍南撤职；（三）解决边区问题；（四）承认扩军，则三五九旅过河当可商量。
6日，张冲再来，转达何应钦对叶剑英以上意见的答复。据张冲说，何应钦表示：（一）已下令陇东停止军事行动，着朱绍良派人调查解决，并谓中央军可后撤；（二）何绍南决不再去，高桂滋军亦不调；（三）边区问题解决困难甚多，尤其陕甘宁三省当局反对，可否找一折衷办法？（四）扩军事于事态平息后，由何负责向蒋提出实行。但叶剑英等表示：（一）调查应由双方派人去；（二）对边区问题的解决须按原决定发表，绝无折衷余地。9日上午，张冲又来，称蒋介石、何应钦已内定解决方案如下：（一）撤换何绍南：（二）骑二师放回洛川以南；（三）高桂滋不调；（四）解决边区问题，以免再发生冲突；（五）八路军扩编为三军六师；（六）三五九旅过河东，冀南纸币停止发行。下午，叶剑英再与何应钦谈，何确表示相同意见，但其解决边区问题之方案仍是主张改边区为专员区，并只划给十四县，即从原定的十八县中划去淳化、栒邑、正宁、宁县四县，说是该四县接近公路和西安，常生摩擦。叶剑英当即表示不能接受，并声明扩军非九师不可。谈判因此仍然未能取得进展。关于这几天谈判情况目前所见国民党方面与共产党方面所存资料的记载略有不同。分别见《中华民国重要史料初编》第五编（四），第221—224页；《博叶董凯致中共中央书记处电》，1940年1月9日等。
多半是出于对外政治影响的种种考虑，国民党最高层这时还没有以武力取消陕甘宁边区的具体设想，其拒不承认边区政府，强制推行双重政权，以至鼓励下层以各种方法与共产党争夺民众和地盘，目的不过在于阻止共产党的发展，并迫使共产党在边区问题上按照国民党的愿望做出让步。因此，当围绕边区问题的摩擦有可能发展成为军队间的大规模对抗和冲突时，国民党人就不能不想方设法加以缓和了。不仅蒋介石要张冲转告中共代表他自己对此事绝不知情，已电告蒋鼎文、朱绍良“望其勿闹”，而且在西安负责与林伯渠具体商谈边区摩擦问题的程潜也一再推卸责任，声称调动军队进兵边区是CC系干的，“防制异党实施方案”是政治部发的，并非他们的责任。然而，不论国民党人如何解释，对边区的摩擦和进攻本身，已经更进一步促使共产党坚信，只有坚定不移地采取强硬对策，才能使国民党限制及削弱自己的阴谋不致得逞。
1月10日，中共中央根据重庆国共谈判的情况，召开政治局常会，决定应付方针如下：
甲、边区问题：
（一）要二十三县，少一县不行，因前定十八县经行政院通过，近来发表，又复增兵包围，百计进攻，非二十三县不足保障八路军后方之巩固，且陇东五县、关中三县、绥德五县，久经划作八路军防地，唯有直隶边区行政，才能避免冲突。
（二）王旅不能撤，要求增调两旅，因陕北在二战区范围，并非另一战区，增援河防极为正当，蒋曾迭电巩固河防，王旅调来正符蒋令。况有阎邓令准，毫无不合。所谓去年有令不准一兵一卒过河，则马占山由凉城过河到东胜去，王靖国由离石过河去宜川，岂只一兵一卒？王旅乃为增援河防，独不允许显属无理。现在因蒋鼎文、朱绍良增派大兵包围边区，故八路军非增调两旅开驻鄜、洛、淳、栒、庆、合一带，则后方无保障，前线不安心，请蒋、何迅速批准，否则实行移驻，勿怪擅自行动。但如彼方撤退包围，恢复八月状态，则我方增调之兵自可令其停止，否则非调不可。
（三）为巩固河防避免摩擦，不但何绍南不能再来，并须委任八路军人员为专员，五县县长均改委八路军人员，所有摩擦人员均须调走，何绍南亦须逮赴法庭，追治贪赃贩烟及遗误河防动员等罪。
（四）二十三县之有双县长者，贻笑中外，妨碍行政，制造摩擦，应立即撤退，否则民众起而驱逐，我们无法制止。
（五）八路有在二十三县境内动员民众实行三民主义与抗战建国纲领之全权，陕甘两省有加以妨碍者，须严处之。
（六）陇东事件必须合理解决，我方派谢觉哉为代表。
（七）承认陕北河防区归八路负责。
（八）肤施县党部有企图暗杀我中央人员之消息，请速为制止。
乙、阎部新旧冲突问题：
（一）只宜调停不宜战争。
（二）旧军将领许多通敌，敌军有配合旧军进攻新军之事，值得注意。
（三）八路拥护阎长官，拥护一切抗日力量，反对一切汉奸，对此次斗争仅处调停地位，并未参加何方。
（四）晋东南晋城、阳城等七县，孙楚惨杀抗日人员，中央军则公开助孙楚，殊为不合。
丙、河北问题：
（一）委任朱德为冀察总司令兼河北主席，贺龙为察哈尔主席。
（二）撤销鹿钟麟、石友三，拒绝庞炳勋。
（三）如不顾事实一意孤行，引起严重冲突，我们不能负责。
丁、竹沟惨案问题：（一）惩凶；（二）抚恤；（三）恢复原状。
戊、八路扩军问题：（一）三军九师；（二）二十二万人；（三）月饷四百四十万元（每人平均二十元计）。
已、新四军问题：（一）三个师；（二）五万人；（三）月饷一百万元。
庚、补充子弹一千万发，以利作战，现在弹药消耗殆尽。 《中央书记处复博叶董凯电》，1940年1月10日。
隔日，注意到策略上不宜太过咄咄逼人，中共中央又发出指示：“目前可先解决边区与扩军问题，其他待机提出。”尤其是边区问题，二十三县，少一县不行。只不过，地域上可以稍加调整，如“可将淳化、栒邑、正宁、宁县、镇原五县划出，如此则二十三县范围如下：（一）甘肃三县：庆阳、合水、环县；（二）宁夏一县：盐池；（三）陕西十九县：鄜县、甘泉、肤施、安塞、安定、延安、延长、延川、清涧、绥德、米脂、吴堡、葭县、神木、府谷、榆林、保安、靖边、定边”。“但原有关中苏区，即淳化、栒邑、宁县各一部分，仍须在边区范围内，否则当地民众决不同意”。另外，这二十三个县境内要实行民主制度，彼方原有行政机关地方武装包括以破坏边区为目的之一切特务机关，包括榆公路及陇海铁路上的一切阻拦和骑二师，要一律撤销或撤退，边区也要改称“陕甘宁边区”。“边区政府委员会由边区参议会选举，国府加委，不得委派别人”。
中共中央同时说明：“陇东五县自彼方进攻后，我亦展开游击战争，逮捕所有彼方人员，广泛发展民众运动，现彼方九十七师已撤退，表示和平，我亦停止军事行动与保护已捕人员，但民运仍继续发展决不停止。” 《中央书记处致博、叶、凯、董电》，1940年1月11日。
毫无疑问，要国民党接受中共中央的上述条件是绝不可能的。17日至19日，何应钦、张冲，乃至孔祥熙等接连找共产党的代表谈条件，强调“互谅互让，保持团结”。但直到19日晨，国民党方面的最终让步只是：
一、边区名称为陕北行政区；
二、暂时隶属行政院；
三、县数十五县；
四、十八集团军扩军三军六师，但可设法设一师营区给十八集团军；
五、三五九旅至少要有一部分过河东，以予中央面子。
面对这种情况，要想缓和国共关系于一时，似乎非由共产党方面做出某种让步不可。据此，中共谈判代表请示中央：“我们应否做一让步，求得初步之解决？”但中共中央的态度不变。其电称：“我们对摩擦如逆来顺受，将来摩擦逆流必更大，顽固派气焰必更高”，因此，“现在的问题不是如何让步问题，而是提出更高的要求问题”，因为就是照国民党的方案一时解决了，“也还不能太平”。故中共中央电示博古等：“中央前电所提边区扩军等条件都是最低限度的，正当的，合理的，不能再让步。在彼方军事限共到处发展情况下，稍一让步，即可造成彼方向我进攻的机会。故如彼方能承认我方所提各点，则可照此解决，否则，我们须考虑增加扩军数与经费数，并以晋察冀鲁四省及豫东、皖北、苏北全部划为我军防地，方于抗日有利。边区问题在目前形势下，不仅二十三县不能少，而且须考虑增加至二十八县方能巩固后方，否则，敌在华北、西北之军事摩擦将无止境，抗日阵地将大受破坏也。”《中央书记处给中共南方局的指示》，1940年1月25日。
1月下旬，国共之间的谈判始终在进行之中，双方围绕边区及扩编问题不断交换意见。何应钦先提出边区划十二县，两个专员区，军队三军六师，后又让步到边区十六县，军队仍三军六师，在中共中央提出增加六个补充旅后，遂又同意增加三个补充团，并建议划河南、河北敌后给中共，以换取陕甘宁边区。至博古等依照中共中央意见公开抗议国民党在西北及华北制造摩擦之后，何又反复声明：各地摩擦绝非中央指使，张冲亦再三表示边区军队问题已尽最大努力，至多只能争到边区十八县，且淳化、栒邑、正宁、宁县四县须与绥德等四县调换，军队实不能再加。但2月13日，蒋召集何应钦、程潜、徐永昌等研究谈判方案之后，却只同意给陕北行政区十四县，至多十六县，或者以察绥二省及晋省之三分之一来交换陕北行政区；至于军队，只同意十八集团军扩为三军六师并加若干补充团，同时要求中共军队担任归德、绥远之防务。
其实，关于边区和扩编问题这时已经不是双方分歧的关键之所在了。双方的摩擦早已是全国范围的问题了，原则问题不解决，局部问题谈来谈去也是枉然。何况，中共这时在华北已占优势，华中尚待发展，按照国民党提出之方案与之达成任何妥协，都必然进一步束缚自己的手脚。因此，2月9日，中共中央明确提出将谈判重心移到以下六点上来：
一、下令停止全国摩擦；
二、停止向山东、河北两省增兵；
三、讨伐通敌的石友三；
四、令阎制止旧军进攻新军，恢复八路军之兵站；
五、撤退马禄侵入鄜县南部之队伍；
六、委任朱德为鲁察冀热四省战区司令官兼河北主席，彭德怀为第二战区副司令长官；
七、撤销咸榆公路陇海铁路对付共产党八路军之检查站，取消西安之劳动营；
八、撤销对共产党八路军新四军之书报禁令。《中央书记处致中共南方局并告北方局电》，1940年2月9日。
同时，中共中央明确规定了自己的近期目标。这就是，要“将整个华北直至皖南江南打成一片，化为民主的抗日根据地，置于共产党进步势力管理之下，同时极大发展鄂中与鄂东，以便与全国工作相配合”。而1940年，则决定“陈毅猛烈发展苏北”，“其在江南者一直发展至淞沪、沪杭、苏嘉三路全线，并超过沪杭路直达海边”，“扩大军队三万至五万”；项英部巩固皖南，力求扩军；胡服“将皖东全部江苏一部化为巩固根据地”，新四军“四五支队应由一万扩大到四万以上”，并决不让任何反动派隔断我徐州浦口区域；“李先念部力争鄂中、鄂东，坚决建立政权，扩大军队至三万以上，坚决消灭程汝怀”；“彭雪枫部确实掌握黄河以北（即淮河以北）陇海路以南，西起开封，东至海边，将此整块地区化为巩固根据地”，“扩大军队至四万”；“陈、罗、徐、朱将陇海路以北黄河以南化为巩固根据地，扩大军队至十五万，坚决消灭沈鸿烈，坚决建立政权，造成华中与华北的战略枢纽”；“刘、邓坚决消灭石友三及一切反动派，决不让朱鹿顽固派稍为猖獗，将整个直南豫北化为巩固根据地”；另外朱、彭发展晋东南，聂荣臻等确保五台、冀中，肖克确保平西，贺龙等发展晋西北及绥远。总之，中共中央要求猛烈扩大军队和根据地，只是“在晋冀察绥等省以巩固为主，从巩固中扩大之；在鲁豫苏鄂皖等省以扩大为主，从扩大中巩固之”。《中央及中央军委关于目前形势和任务的指示》，1940年2月10日。由此可见，共产党人这时并没有指望从谈判桌上得到他们所希望得到的东西。事实上，他们也不可能从国民党蒋介石那里得到他们所要求的东西。而随着其军事实力的不断加强，他们确实也不必再像过去那样千方百计地去说服国民党人接受自己的主张了。
