2.西安初步协议
1944年4月29日，林伯渠由延安动身准备经西安转赴重庆与国民党进行初步接洽和谈判。至此，两党谈判再度拉开帷幕。但事实上，此次谈判从一开始就是一场政治宣传战。还在林伯渠动身前来谈判之前，国民党特务头子戴笠就报告蒋称：“延安拟先派林祖涵来渝试探中央态度，如情势和缓，则同中央谈判，凡中央所不能接受之条件，均全部提出，意在拖延时间，若无结果，即藉中央有意为难，使数十万红军无法参战并鼓动盟邦人士代为宣传。” 台北国史馆藏蒋中正档案，事略稿本，1944年3月7日条。据此，蒋介石也并不把林伯渠此来看成是一次接近的机会。相反，他专门召集党务小组会议，讨论对外宣传计划及对共党宣传策略，并指示对共党代表林祖涵来渝时之交涉方针及态度。其训示要求国民党负责人员应注重其宣传性。“各负责人员，每次与林祖涵谈话情形与内容，可逐日予以公开发表。”尤应注意对国际之宣传，注意：“（一）说明中共之国际性，使欧美人士明了其阴险可怕，实不同于欧美各国之共产党；（二）指出中共系百分之百的实行共产主义，其所谓奉行三民主义者，纯系挂羊头卖狗肉之伪装；（三）切实说明中共军队完全为乌合之众，实不堪一击，其到处招兵买马，添购枪炮，无非欲借数量之扩充，以补质量之低劣。”蒋总裁训词：关于外籍记者赴延安及林祖涵来之准备注意事项，1944年3月15日。故国民党方面这时对于与林伯渠谈判本身，其实并不重视。其此时制定的“极机密”的“应付对策”、“应付之要点”等文件，且一方面认为：“奸伪目前党政军各方面均感苦闷”，“林之来此似有谋相安一时之意义”；一方面却又声称：“奸伪野心在逐步取得政权，欲其放弃既拥之武装及侵占割据之地盘，真正服从军令政令，势不可能，如此林之来此，可视为夺取政权过程中之一种步骤。”其不过试图“以对等谈判之态度，再与中央高谈合作”，并以“猛烈之宣传”“陷中央于失败之困境”，故其“乃以谈判不成为目的，决不以谈判成功为目的也”。因此国民党的应付方针，也是“注重其宣传性，而不期待其成功”，他们甚至把策反中共谈判代表林伯渠，“设法使其表示愿意脱离延安”，也当成自己的计划内容之一。国民党中央执行委员会，《林伯渠来渝后我方就付对策》，1944年3月；《林祖涵来渝事件应付要点》，1944年3月，国民党中央执行委员会档案（一）（三），2 82。
共产党人这时对于两党谈判，自然也并不抱多少幻想。毛泽东估计：蒋介石不过是“暂时改变对我斗争方式（军事反共转到政治反共为主）”。要改变国民党对共产党的政策，只有根本改变国民党的统治政策和一党专政的现状才有可能。因此，为取得战后对共产党有利的形势，防止国民党对共产党实行全面压迫，中共中央在重开两党谈判之际，立即展开了争取民主民权的宣传攻势。
3月12日，周恩来公开发表了《关于宪政与团结问题》的长篇谈话，要求“从民主途径解决国共关系”。他明确提出了实行民治，反对党治的问题，强调国民党必须首先保障人民的民主自由，开放党禁，和实施地方自治。要求禁止非法搜查、非法逮捕、秘密刑讯、秘密处死，以及强迫集训和严格限制人民的各种自由，反对把各党各派看做“奸党”、“异党”，禁止其活动，并时时企图消灭他们。同时，他也提出了关于国共关系政治解决的原则和条件。这就是：解决办法“应该是双方的与公平合理的”，共产党坚守1937年的四项诺言，国民党则应当（一）承认共产党在全国的合法地位；（二）承认边区及各抗日根据地为其地方政府；（三）承认八路军新四军及一切敌后武装为其所管辖所接济的部队：（四）恢复新四军的番号；（五）撤消对陕甘宁边区及各抗日根据地的封锁和包围。周恩来，《关于宪政与团结问题》，1944年3月12日，参见前引《周恩来年谱》，第572—573页。联系到中共中央这时给林伯渠的六项具体条件，即承认陕甘宁边区现状；编八路军新四军军队为六军十八师，至少四军十二师；照中央军编制和待遇；战后移防黄河以北；以及发饷发弹发药等，可知其必为国民党所不能接受。
4月16日，经过反复讨论和修改，国民党内定了《中共问题政治解决办法草案》，其内容如下：
一、方针：国家军令政令必须统一。（过去中共不遵照中央规定之任务，对敌作战，并擅自调动军队，袭击友军，扩编军队，乃破坏军令之最著者；至于夺占地方残害官吏，擅颁与中央政令抵触之法令规章，私制货币邮票等，乃破坏政令之最著者。此种破坏军令政令行为，必须彻底革除，严格遵守国家之军令政令，方有解决办法。）（此括符内文字暂时不提交共党代表
二、进行步骤：
第一，军令军政问题：
1.绝对服从军令严守纪律；
2.人事应遵照中央法规办理（参谋及政工人员应由中央派遣）；（此括符内字句暂时不提）
3.军需必须独立，严格遵守编制，员额及给与规定；
4.军队教育应遵照中央颁行之教育纲领、教育训令实施，并由中央随时派员校阅。
第二，关于十八集团军问题：
1.十八集团军可准增编一个军，即共编为两个军（每军三师每师三团）；
2.编制按照国军通行编制，由军政部颁发；
3.不准在编制外另设支队及其他名目，以前所有者应一律取消；
4.军费由中央按照国军一般给予规定发给；
5.该集团军各级部队长、副部队长人选，准予按照人事法规呈报请委；
6.该集团军如保送干部前来西安或桂林军官训练团受训，可予照办。
第三，关于政令问题：
1.严格遵守政府现行法令规章；
2.实行新县制；
3.取消现有一切破坏政令之行为。
第四，关于陕甘宁边区问题：
1.名称：改为陕北行政区，其行政机构称为陕北行政公署；
2.区域：陕西省之绥德、米脂、吴堡、葭县、清涧、延长、延川、延安、保安、安定、安塞、甘泉、鄜县及定边靖边之各一部（定边县城不在内），甘省之合水、环县及庆阳之一部（县城不在内），以上共十八县（内三县系一部分）；
3.隶属及管理：陕北行政公署暂隶属行政院，但归陕西省政府指导；
4.组织：区公署设主任一员，其详细组织，由政府以命令定之，县以下之行政机构，一律按照中央现行规定，不得变更；
5.人事：区公署主任由中央简派，其所辖各县县长，依照各省通例办理；
6.其他各地区所有不合法行政组织，一律取消，由各该省政府派员接管，恢复其原有之行政系统及区划。
第五，以上四项如中共均能确实遵办以后，政府可准予中国共产党之合法地位。见前引《中华民国重要史料初编》第五编（四），第255—256页。
这一方案的核心，显而易见是要共产党接受几年来都不曾接受过的条件，其与共产党上述之谈判条件相比，实不啻南辕北辙。国共双方这时在谈判条件上不仅不做丝毫退让和妥协，反而都变得更加强硬，这充分反映出双方早在正式接洽之前就已经对经过这次谈判达成相互谅解不抱任何期望。
5月2日，林伯渠及王若飞等到达西安。而为便于控制在重庆的谈判进程和宣传舆论起见，国民党方面代表张治中与王世杰等，也受命于同日飞抵西安，以期事先了解共产党方面此次谈判的具体意图。
5月4日，双方在西安开始进行正式接触，张治中首先表示，他们是代表国民党中央及蒋先生来欢迎的，因为郭参谋电报中说林伯渠先生有病，须乘飞机赴渝，而飞机每月只有2日和16日两次，故蒋介石派他们先来西安商量一个具体解决问题的轮廓。但当林伯渠说明中共中央的意见去年林彪等已谈过多次，不得要领，要求国民党方面首先提出一个解决问题的具体办法时，他们却一再表示他们不能提办法，现在亦不能向蒋介石请示，故坚持要林伯渠首先提，企图以此来摸共产党的底。但林伯渠仍未为所动。
6日，双方再谈。张治中不得不出示其去年所记的林彪所提的四项条件，要求林伯渠表示意见。林伯渠也相应提出周恩来“关于宪政与团结问题”的谈话可作为中共中央的意见。张、王当即反对，称：周恩来报提五条太抽象，特别是谈话中的“恢复新四军番号”及“共产党抗击百分之五十八的敌人”之类太刺激，不能用做讨论基础，甚至林彪提案今天也不应再做讨论基础。他们主张先就军事问题交换意见。结果张提三军八师，林提六军十八师，双方争论不下而终。其后7日、8日双方再谈。张治中最终提议以林彪提案四军十二师为限，林伯渠同意以此作为最低条件向中共中央请示。而对于军队作战区域、人事、经济、边区及党的问题等，亦原则上交换了意见，张、王事实上倾向照林彪提案解决。 见前引《中华民国重要史料初编》第五编（四），第257页。
9日，随张、王同来西安的参政会副秘书长雷震将国民党代表整理的关于四次商谈的初步意见以书面形式送交林伯渠，请其签字认可，以便上报蒋介石。该书面意见如下：
甲、关于军事：
一、十八集团军暨原属“新四军”之部队，服从军事委员会；
二、前项部队之编制，最低限度希望照去年林彪所提出四军十二师之数；
三、前项部队经编定后，暂仍驻扎其现在地区，但：（子）统各受其所在地司令长官之指挥；（丑）中央军事委员会于作战上有必要时，得随时令其向指定之地点调动；
四、前项军队改编后，其人事准由其长官依照中央人事法规定呈报请委；
五、前项军队改编后，其军需应独立，由中央按照经理法规定，派员办理。
乙、关于陕甘宁边区：
一、名称：改称为陕北行政区；
二、该行政区直属行政院，希望不属陕西省管辖；
三、区域：以现有地区为范围（附地图），并由中央派员会同勘定；
四、该行政区当实行中央法令，其因地方特殊情形而须要之法令，应当呈报中央核定实行；
五、该行政区预算当逐年编呈中央核定；
六、该行政区及十八集团军等部队，经中央编定发给经费后，不得发行钞票，其已发之钞票，由财政部决定办法处理；
七、该行政区当即由中央派员办党办报；
八、陕甘宁边区现行组织，暂请不予变更。
丙、关于党的问题：
希望于抗战期间依照抗战建国纲领之规定予中共以合法地位，并盼逐渐开放言论，推进民治，及释放因新四军事件而被扣之人员，及廖承志、张文彬。
丁、其他：
一、中共当重申实行四项诺言；
二、希望撤消陕甘宁边区之军事封锁，首先对于商业交通予以便利。
由于上述意见并不能完全反映林伯渠的意见，也不能作为双方认可的初步意见，故林伯渠于当日在此书面意见的基础上进行了某些修改，然后于11日签字后交予张、王。其修改后的文字如下：
甲、关于军事者：
一、第十八集团军暨原属“新四军”之部队服从军事委员会之命令；
二、前项部队之编制，最低限度为去年林彪所提出之四军十二师之数；
三、前项部队经编定后，仍守原地抗战，但须受其所在地区司令长官之指挥，一俟抗战胜利后，应遵照中央命令移动，以守指定活动之防地；
四、前项部队改编后，其人事准由其长官依照中央人事法规定呈报请委；
五、前项部队改编后，其军需照中央所属其他军队同等待遇。
乙、关于陕甘宁边区者：
一、名称：可改称为陕北行政区；
二、该行政区直属行政院，不属陕西省政府管辖；
三、区域：以原有地区为范围（附地图），并由中央派员协同勘定；
四、该行政区当实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行中央法令，其地方特殊情形而须要之法令，可呈报中央核定实行；
五、该行政区预算当逐年编呈中央核定；
六、该行政区及十八集团军等部队经中央编定发给经费后，不得发行钞票，其已发行之钞票由财政部决定办法处理；
七、该行政区内，国民党可以去办党办报，并在延安设电台，同时，国民党也承认中共在全国的合法地位，并允许在重庆设电台，以利两党中央能经常交换意见；
八、陕甘宁边区现行组织暂不变更。
丙、关于党的问题：
依照抗战建国纲领之规定予中共以合法地位，停止捕人，停扣书报，开放言论，推进民治，立即释放因新四军事件而被捕之人员及一切在狱之共产党员，如廖承志、张文彬等（包括新疆被押人员在内），并通令保护第十八集团军及新四军之军人家属不受损害和歧视。
丁、其他：
一、中共表示继续实行四项诺言，拥护蒋委员长领导抗战并领导建国，国民党表示愿由政治途径公平合理的解决两党关系问题；
二、撤消陕甘宁边区之军事封锁，现在对于商业交通予以便利；
三、敌后游击区的军事、经济、政治问题服从国民政府及军事委员会的领导，一切按有利抗战的原则去解决。同前引《中华民国重要史料初编》第五编（四），第258－259页；并见《林伯渠致毛泽东电》，1944年5月12日。
林伯渠修改张、王书面意见并签字认可，一方面是由于林伯渠在受命前来谈判前，中共中央曾强调过林伯渠的和平使命，不主张谈判破裂，其条件也有最高最低之分；另一方面，则显然是由于林伯渠把上述意见当成了双方在正式会谈中经过讨价还价之后所达成的初步结果，误以为“这是他们准备承认的基础”，可由“双方共同签字各自向其中央请示，再作最后决定”，《林伯渠致毛泽东电》，1944年5月10日。借此与国民党方面进行周旋，并非将其当做自己单方面的条件。
然而，实际上张治中等却只是以此来摸共产党的底。同时，作为国民党内在国共关系问题上的“温和派”，张治中等此举也是力图通过这种压低共产党条件然后再上报蒋介石的办法来在国民党内造成一种解决问题的空气。因此，在12日张、王给蒋介石的电报中和此后张、王等人的正式汇报中，他们都始终强调这是林伯渠单方面的意见，而并非双方会谈的结果。
不过，不论从何种角度，上述意见都绝不可能为共产党或国民党所接受。其不仅与国共两党各自的腹案相差太远，而且也不符合双方以谈判为宣传的策略目的。
