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- 二、政府与军队
（一）中央政府的组织
秦国中央政府最高级的官员有三，即丞相、太尉和御史大夫。丞相掌理全国政事；御史大夫是副丞相，并兼掌监察任务；太尉则掌全国军事。丞相居首，御史大夫和太尉只是丞相的辅佐。但实际上政权集中于皇帝，丞相只是受皇帝的委托处理万机，他的任免，都操在皇帝之手。这三个官职，各有其绵长的历史渊源，它们都是从封建时代政府的官职演变而来。
丞相起源于封建时代的相，相是诸侯朝聘宴享时辅导行礼的官。封建时代国际间的来往，最重礼节，其周到与否，常关系两国邦交的善恶，因此相在当时是一非常重要的职位，必以熟悉礼仪擅长辞令的人担任。相因职掌重要，受国君亲任，有时难免与闻国家的政事，于是渐由相礼的官，变为总理国政的官。这种变迁大致始于春秋时代，例如管仲、晏婴都以相的资格掌理国政，孔子也曾代理过鲁相。但相在当时的政治地位并不算高，管仲相齐桓公，官品仅是下卿；孔子则只是下大夫。到战国，贵族的势力没落，国君引近臣以抵制公卿，于是相的地位渐次提高，成为一国的最高行政长官。丞相这一官名，也并非秦国所独创，魏、赵、燕等国，都有丞相之官。秦国丞相始置于武王二年（前309），并分左右。昭襄王三十二年（前275）曾以魏冉为相国，名义较丞相更为尊崇。其后秦王政时，吕不韦也曾受过这种殊荣。至二世二年（前208）李斯被杀后，赵高以宦官拜为丞相，称“中丞相”。丞相有选用百官、执行赏罚和国家最高决策之权，大体说来，丞相的建议或请求，皇帝没有不听从的。丞相的重要僚属则有侍中、尚书、舍人等。
太尉起源于战国时的尉，是封建制度破坏后继贵族而掌兵事的官，他们最初只是君主的侍卫，其后渐变为国家的军官。尉的地位最高者称国尉，掌全国的武事，白起便曾于昭襄王时充任此职，此外赵国也有国尉。太尉一词，可能始于始皇统一之后。他的职掌，是主持全国的兵事。地位和待遇，与丞相同，两者同是金印紫绶，但权力仍不及丞相。
御史大夫是副丞相，因为他是御史（即侍御史）的领袖，所以称大夫。御史原是君主近臣，本司记事之职，战国时益为君主所亲信，用以监察百官，为人主耳目，渐至变成纠弹官邪的风宪之官。秦设大夫以领袖诸御史，始皇称帝以前，就已有这个名目。到秦并天下，乃成为中央政府最高级的官员之一。御史大夫的地位，次于丞相，银印青绶。他的职掌是佐助丞相，监察百官。御史大夫的重要僚属有御史丞、御史中丞各一，及侍御史十五人。御史丞掌府中对内事务，中丞则专管监察事宜。此外又有符节令、领符玺郎若干名，司保管皇帝印信等物之职。
其次的高级官员是“卿”，重要的有奉常、郎中令、卫尉、廷尉、内史、治粟内史、典客、宗正、太仆、少府、将作少府等。其职掌及属官如下：
（一）奉常，掌宗庙礼仪。属官有丞、太史令、太祝令、太乐令、太卜令、候星气、博士、占梦博士等。
（二）郎中令，掌宫殿门户，并统领在殿中侍卫的诸郎官。属官有丞、大夫、郎、谒者、仆射等。
（三）卫尉，掌宫门屯卫兵。属官有丞、卫令、公车司马令等。卫兵称“材士”，二世时，材士达十五万人。
（四）廷尉，掌刑法。属官有廷尉正及廷尉监等。
（五）内史，掌治京师。属官有廪牺令等。
（六）治粟内史，掌谷货财。属官有两丞及太仓令等。
（七）典客，掌归义蛮夷。属官有典客丞等。
（八）宗正，掌宗室事务。属官有宗正丞等。
（九）太仆，掌皇室舆马。属官有丞及中车府令等。
（十）少府，掌山海池泽之税，以供奉皇室。属官有丞、御府令、尚方令、尚书令、尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席、太官令、宦者令、中书谒者令、乐府令、导官令、都水长丞、平准令等。
（十一）将作少府，掌宫室之兴建。属官有两丞及左右中候等。
此外尚有中尉，掌巡游京师，禁备盗贼；詹事，掌皇后及太子家事；将行，皇后之卿，由宦官充任；主爵中尉，掌列侯事务等。
