基层工作与政治任务
因为各项考核之间的分值差距太小，项目之间拉不开距离，丢掉一项无法在另一项上找补，就使得每一项都很重要，都不能轻易丢分。加之，许多项目很难量化，考核时主观色彩较浓，乡镇也就必须重视每个部门的项目、分值。一个部门只要有1分出现在综合考核中，这个部门对乡镇的工作就有指挥棒，就可以指挥、督导、检查、考核乡镇。
为什么乡镇要重视所有部门的所有工作
在县乡调研，乡镇班子成员都很忙，忙着推动中心工作、分管工作，忙着应付各种督导检查、赶各种会议的场子。A县B镇党委书记说，乡镇每天要接待两三拨督查，每拨都不能怠慢，他要亲自接待，有两天接待了三拨县纪委不同工作的督导检查。部门的工作会议越来越多，不同科室还不协调一块开；每项工作都说很重要，都希望主要领导出席，至少要分管领导参加，主管中层赴会被视为不重视工作，有的还通报批评乡镇。
在乡镇领导口中，他们要重视上级部门下达的所有工作任务，每项工作都不能敷衍、应付了事，都要尽心干好。哪项工作没干好，不仅会影响部门对乡镇的印象和考核打分，还会影响县级综合考核排名。乡镇工作不再像过去那样有明确的主次、轻重、缓急之分，没有哪项工作不重要，没有哪项工作可以掉以轻心。乡镇干部称，不是所有工作都是政治任务，但对待所有工作都要像对待政治任务一样重视。结果是，乡镇干部身体累，乡镇领导则身心皆累，进而在精力、资源有限的条件下，许多工作只能以形式主义应付。
调查也发现，并不是所有部门的工作，或部门的所有工作都被纳入了县级综合考核。一些过去认为不重要、边缘化的部门的工作，乡镇也都同样认真对待起来。
那么，为什么乡镇要重视所有部门的所有工作，进而乡镇工作不再分轻重缓急？从县级考核机制的变化可窥见一斑。
考核分值设置：项目越少，越可凸显重点
县级考核有综合考核和部门考核两大类。综合考核的主体是党委政府，考核内容是党委政府布置的中心工作的完成情况，属于政治考核。部门考核的主体是县直部门，考核内容是对部门下达的工作任务的完成情况，属于业务考核。每个部门只对自己的业务进行考核。
综合考核事项是某些重要部门的重要事务，从部门抽离出来专门由党委政府组织考核，因此数量较部门考核事项要少。县级一般有专门的考核办，设在县两办或发改委、组织部。一般情况下，年初考核办很难布置详细的目标任务，到年底或年中时才会下达考核细则（考核表、考核办法、考核方案），新的一年乡镇只能按照上一年的考核项目抓工作。年中县里会有新的重点工作、中心工作下到各乡镇，这些工作会成为年底综合考核的新增项目。
考核细则一般包括考核原则、考核范围、考核内容、考核方式、考核依据、指标体系及权重等。最重要的当然是考核内容，指标体系及权重是考核内容的具体细化。考核内容就是考核的类别，有大项、子项和小项之分，有的小项之后还列了细项。从调查来看，考核内容从少到多发生了巨大量变，引起了乡镇工作的质变。
在十八大之前，考核内容较少。就某县来说，在2011年的时候，该县对乡镇的综合考核共有9大项、42子项、31小项。基本分100分，9大项及分值是经济建设45分、社会建设14分、生态文明建设15分、党的组织建设2分、宣传文化建设2分、党风廉政建设2分、特色工作10分、专项督查5分、现场观摩5分。
其中，经济建设占比最高，有14个子项，仅第三子项“地方一般预算收入及增长率”（8分）下就又有3个小项。其次是生态文明建设和社会建设，分别是15分和14分。社会建设有子项12项，只有安全事故死亡率和上访率分值分别是2分，其余项目分值都在1.5分及以下；生态文明建设有7个子项，其中节能降耗工作3分、环境保护工作5分、城乡环境综合整治3分、林木病虫防治2分，其余工作都在2分以下。单列大项，党的组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设各2分，但没有子项，说得较为笼统，一般不会丢分。特色工作10分，属于创新性工作。专项督查5分，虽然有26个需要专项督查的项目，但是每个项目算下来，分值也不高。现场观摩5分，县领导评议和县直部门负责人评议分别占6成和4成。
从上述内容看，该县主要的工作是经济建设、社会建设、生态文明建设、特色工作，共84分，其余内容分值共16分。那么，根据综合考核的分值分布，乡镇工作可以分为重要工作、一般工作和不重要工作三类。重要工作就是涉及经济建设、社会建设、生态文明建设和特色工作的工作，一般工作就是党建、宣传及26项督查项。不重要的工作包括工会、妇联、人大、政协、农业、水利等部门没有被列入考核的项目。那么，在工作中，乡镇就会有轻重缓急的做法：重要的工作重点抓，次要的工作常规抓，不重要的工作应付即可。
乡镇工作之所以可以“抓大放小”，是因为四大项重要工作占比84%，比重足够大。乡镇之间的竞争差距就体现在这四大项中：
一是因为综合考核项目较少，各项的分数设置就可以按照领导的意图和事情的重要程度来设置，真正重要的可以设高分值，不重要但必须被纳入考核的设低分值，分数相差就可以特别大。比如，四大项之外的项目占比小，即便丢了分也不会太影响乡镇的总分。如宣传文化项2分，全丢也只占2%。
二是四大项之外的项目都是容易得分或送分的项目，比如大党建的党组织建设、宣传文化建设、党风廉政建设，只要乡镇没有出主要官员腐败问题，基本可得满分。又如专项督查，都由相关部门进行，即便检查出问题也可以有解释、沟通的渠道，一般可以得分。
三是四大项工作的子项和小项较少，那么每个子项所占分数就较高，特别是经济建设项中，有2个子项是8分，1个子项是6分，3个子项是3分，6个项是2分，2个子项是1分，分值都比较高，那么得分与丢分之间的差距就相对比较大，这样乡镇就会把注意力放在这些分值较重的工作上面，而较少关注分值只有零点几分的其他子项目。
四是四大项工作中，前三项中大部分子项都是可以量化的硬指标，操作空间很小，做好了就得分，没达到指标就不得分或被扣分。特色工作有10分，乡镇只要抓1项或几项特色工作，就可以得分，乡镇自然会重点打造特色工作。
这样一来，能拉开乡镇之间考核分数差距的主要在四大项84分之中，而只要拉开了差距，就会是相对较大的差距。因为只要在这四大项中，有1项的子项被扣分，就会扣掉较多的分，四大项之外的分值较少，相互之间的差距较小，填补不进来，那么扣分与不扣分之间差距就较大：有数分的差距，也有十数分的巨大差距，而不仅仅是零点几分。相反，如果扣的是四大项之外的分，因为分值较少，还可以从四大项中找补回来。在四大项内部也一样，有的子项目分数太低，相对于高分子项目，可以忽略不计。因为高的分数特别高，低的分数特别低，就使得低的分数不存在区分的意义，有无都无所谓。所以，考核中较低分值的项目也就都得分了。
也就是说，当综合考核的项目较少时，百分制下的分数设置就比较合理，在大项中分值就可以呈梯度设置，最重要的大项设置最高分，次之次高分，其余低分。在最重要的大项内部也如此，最重要的子项设置高分，不太重要的则设置低分，相互之间不构成比例，比如8分对比1分、2分对比0.5分。这样，在乡镇全部工作中，乡镇会重视被纳入综合考核的工作；在综合考核项目中，乡镇会重视分值较重的工作；在分值较重的大项中，乡镇会重视分值高的子项。
基于这样的分值设置机制，乡镇对工作才会有主次之别、轻重之分，有的真重视，有的应付过去。
乡镇只能将四大项工作、某些专项督查、现场观摩的工作当作政治任务，重视起来，投入较多的资源和领导注意力，而对于其他工作，则基于常规治理、底线要求。也因为综合考核可以凸显差距，彰显乡镇对待县级重点、中心工作的差异，县级党委政府就可以依据综合考核结果来考察乡镇工作、乡镇主要领导政绩，综合考核发挥的作用就大。
纳入考核：每分必争
综合考核是指挥棒，指挥棒往哪里指，乡镇的工作重点就在哪里。被纳入综合考核的部门工作成为乡镇的工作重点，乡镇在这方面花的力气就大，工作完成的效果就好。这对于部门来说有两个好处：一是自己的工作推动力度大、效果好，自己就有工作成绩；二是部门从之前动用资源亲自推动工作，效果还不太好，变成指挥考核乡镇工作，效果还好，何乐而不为？
部门都希望自己的工作被纳入县委县政府对乡镇的综合考核，这样它们就有了推动乡镇工作的指挥棒，自己从具体的工作落实部门变成督查部门。一项工作只要“被纳入考核”，就会成为乡镇的重要工作，乡镇就会重视起来，予以“重金打造”。在某地某区HS镇调研时，该区正在搞“一带一盔”行动。该工作被纳入政法系统的综治工作，年底由政法牵头、交警对属地进行考核。于是，全镇都被动员了起来，从乡镇分管领导到包社区干部、社区干部等都定时到街头做宣传、发动、劝解工作。
十八大之后，部门工作以各种各样的方式被纳入县级对乡镇的综合考核范畴。2020年的某县综合考核项分为4个大项、31个子项、109个小项和371个细项。由于分得更细了，2020年的子项、小项就相当于2011年的大项、子项，而2011年大项、子项分别是9项、42项。
具体来说，比如，2011年大党建包括组织、宣传、廉政3项工作，共6分，而2020年党委系统工作除这3项外，还包括政法综治工作、县委办公室工作、人大和政协工作、人统工青妇工作等4个子项，共计40分。乡镇重点工作中，2011年没有、2020年则有林业工作、水利工作、扶贫工作、农机工作、中小企业工作、畜牧兽医工作、文广工作、统计工作、民政工作等。而信访工作方面，2011年赴省进京访2分，到2020年则变成了单独的大项，分6个子项、24个小项，共计10分。2020年还增加了政务工作大项，分3个子项、14个小项，共计10分。这些工作项目基本上涵盖了县级大部分委办局的工作，除档案馆、编办、体育局等之外，大多数部门的工作都有涉及。
2020年多出22个大项、68个子项、340个小项，这么多工作都得在100分内分担分值，即便是平均下来，每个大项的分值也只有3.2分，每个子项的分值为0.92分，每个小项的分值为0.27分。结果是，工作项目越来越多，分值越来越小，这会给考核带来以下影响：
一是考核分值一定，项目增多，分值设置空间就被压缩，设置起来就不那么从容。不可能再像2011年那样，一些工作分值设得非常高，一些工作分值非常低。因为项目太多，如果高的设置为数十分，就挤占了其他项目的分数，其他项目可能只有零点零几分的分值，再往下细分就不好分。于是在分值设置中，就必须相对均衡，这样就会拉低之前被认为是重要工作的分值。再加上能够进综合考核的，都认为自己的工作重要，不希望自己的分数太低，还会游说考核办。小项之间多数分值是在0.05~0.3分，只有个别在1分左右。如此一来，大项之间的分数就拉不开距离，小项之间、细项之间也是如此，分数就被平均化。
二是既然各项目之间的分值相差不大，项目又多，在100分之内，平均下来，大项目的分值为一两分，小项、细项的分值为零点几分，甚至零点零几分。那么，各乡镇之间的分数差距就会非常小，一般在零点几分的样子。由此，乡镇之间的竞争就变成了小项、细项之间的竞争，也就是0.5分左右的竞争。因此，乡镇就必须重视每个小项的分值，争取把每个小项的分值都拿了，至少不丢（丢1个小项，名次就排后面了）。在2011年，竞争的是分值大的大项，比如经济发展，大项搞好了，分值小的就不重要。
三是许多工作可量化的少，做台账的多，可操作的空间就大了。如果部门对乡镇的印象不好，就可能打低分。只要一个部门的项目打了低分，就会影响总分。
综上，因为各项考核之间的分值差距太小，项目之间拉不开距离，丢掉一项无法在另一项上找补，就使得每一项都很重要，都不能轻易丢分。加之，许多项目很难量化，考核时主观色彩较浓，乡镇也就必须重视每个部门的项目、分值。一个部门只要有1分在综合考核中，这个部门对乡镇的工作就有指挥棒，就可以指挥、督导、检查、考核乡镇。
细化考核：不能应付
2020年与2011年相比，除了增加了部门工作外，还有一个变化是每个项目都变细了。2020年的小项有109项、细项有371项。
比如，2011年的宣传工作考核，只列了大项说明，没有子项、小项，共2分。2020年的宣传工作在大项外，还有4个子项、15个小项，分别是：构建学习型机关（1.25分），含4个小项；舆论宣传（1.25分），含4个小项；文明创建（1.25分），含3个小项；文化繁荣（1.25分），含4个小项。
在综治项中，2011年的考核只有4项：（1）实有人口万人刑事案件发案率（1分）。按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分，计算得分。（2）实有人口万人命案发案率（1分）。按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分，计算得分。（3）实有人口万人治安案件发案率（1分）。按各乡镇（街道）、开发区指标值从低到高排序，第一名得1分，其后依次递减0.05分，计算得分。（4）基层单位内部安全保卫措施到位率（1分）。
那么，在2011年，综治项只要抓好了这三项案发率，就能得分，乡镇的综治工作就抓好了。综治其他方面出了小问题或没做到位，不影响该项工作的评分。
但是，到2020年细化评分项之后，不仅列入了7项相关工作，增加了考核项，还对每项进行了细化，并确定细化考核分值：
（四）政法综治工作（5分）
……
2.重点治乱工作（0.5分）
（1）出台重点治乱工作方案。（0.1分）
（2）形成排查机制，每季建立规范的排查台账，有专项报告。（0.15分）
（3）对排查出的乱点和突出治安问题落实责任单位、责任人，定期整治，并有记录。（0.15分）
（4）对整治的乱点和突出治安问题进行检查验收，并有规范的验收情况报告。（0.1分）
……
在2011年的时候，乡镇在综治工作上可以说是“一俊遮百丑”或“一好百好”。而到了2020年，乡镇就要针对每一项的细化项目对标完成工作，只要每一小项或细项没做好就会被扣分，一小项或细项扣分了就会影响综治的整体工作，综治其他工作做得再好也没有用。这是一项不好就会影响全局的“百好才好”的逻辑。
其他工作也是如此，要么考核中有总体量化指标，要么对该项的考核说得较为笼统，一般都没有列出细化指标。比如党建工作，只要该年度做出了亮点，其他方面如材料、档案、记录等没有做到位则不影响整体得分，亮点工作就可以得高分或全得分。
指标越细化，一方面说明要做的工作越多，乡镇要付出的精力越多；另一方面将要做什么、达到什么样的目标、数量是多少，非常明确，没有模糊空间，必须刚性执行。
这样，乡镇对待纳入考核的部门工作就不能只是集中做好某一项工作，总体上达到要求，笼统地做其他工作，而是必须“面面俱到”、对标完成。
在没有细化指标、总体上达标的时候，乡镇可以有自主空间，自己可以决定怎么完成综合考核项的工作内容，对工作也有自己的解释权。打造工作“亮点”就是自主性和自主表达、阐发的体现。而当工作细化后，不仅工作内容已经明确，而且如何开展工作也明确了，乡镇的自主性就较弱，必须亦步亦趋地按照上面的规定来办，否则就拿不到分值。
其他工作：未敢马虎
县域各部门都有很多工作，虽然到2020年综合考核项已经“事满为患”了，但是相对于部门要做的事情来说，还是属于少数，大量的治理事务并未被纳入综合考核之中。比如，某部门某科室的一项工作被纳入了考核，该科室的其他工作、其他科室的工作没有被纳入考核，那么，乡镇可不可以不重视没有被纳入考核的工作，或者应付未被纳入考核的工作？不能。
乡镇对待综合考核之外的工作态度仍“未敢马虎”，原因如下：
一是只要一项工作被纳入考核，就有指挥棒在手。只要有一项工作被纳入了综合考核范畴，部门就有了考核乡镇的权力，就能指挥乡镇干活。它不仅要求乡镇干好被纳入考核的这一项工作，还附带要求乡镇干好部门其他的工作，否则它就会找个理由，给被纳入考核的工作项打低分，使乡镇总分受影响。乡镇为了给部门留下好印象，让它们在考核分数上给高分、不扣分甚至加分，就必须将部门的其他工作也一并干好。
二是只要进入考核组，就有宝剑握在手。有些部门没有一项工作被纳入综合考核，但是部门业务与其他部门被纳入综合考核的工作相近，该部门也一并进入相关工作考核小组，成为考核小组成员。比如，工会的工作没有被纳入综合考核，但是工会有困难农民工帮扶工作，因此也被纳入了由民政部门牵头的帮扶考核小组；又如，农业农村局的某项工作新进了综合考核，在下文前该项工作曾征求过县妇联的意见，后来妇联也被纳入该工作考核小组，妇联主席喜上眉梢，对农业农村局局长非常感激。对于工会或妇联来说，虽然被考核的不是本部门的工作，但是它们作为考核组成员拥有对乡镇的考核权力，可以影响乡镇在被考核工作项上的分值，于是就可以给乡镇提要求，“希望”乡镇重视自己的工作。乡镇也就不敢像以前那样怠慢，对没有被纳入综合考核的部门的工作也重视起来。
三是常委部门的工作不能掉以轻心。常委部门的工作也不一定被纳入综合考核，如统战、武装等部门的工作，但是，常委们对乡镇的评价权比较大；在分管副职、乡镇主要领导的升迁中，常委们也说得上话。所以，乡镇不得不重视常委部门的工作。常委部门自己举行的年终业务总结表彰大会，不仅分管领导要参加，乡镇党委书记也会参加。名次排前面、获奖的乡镇，党委书记上台做经验交流；排名靠后、点名批评的乡镇，党委书记上台做表态发言。党委书记做表态发言，不仅令党委书记在常委心中的印象不好，而且使其在同僚面前丢脸，遭到戏谑。
四是只要分管工作排名倒数几次，书记就不提名推荐分管该工作的领导。部门的工作都由乡镇副职分管，副职工作是否得力，会影响分管工作好坏。副职分管的工作虽然没有被纳入综合考核，但他也不能让自己的工作多次排名倒数。否则，不仅每次都要上台做表态发言，而且乡镇党委书记在提拔重用干部时也不会提名推荐他。分管副职要想获得提拔重用，就得做好分管的工作。
在2011年的时候，乡镇确实可以对未被纳入综合考核的工作给予常规化治理，乃至应付某些工作。一方面是因为被纳入综合考核的工作较少，真正重要的工作才被纳入综合考核并占据较重分值，这就使得有“指挥棒”的部门较少。另一方面，因为综合考核项较少，凸显了其重要性，全县领导干部就都有认知。除这些工作之外，其他工作都“不重要”，进入考核小组的单位也只会考核相关工作，不会以此为“要挟”，要求乡镇重视其他工作。乡镇副职的主要工作不是分管工作，而是乡镇中心工作。
通报排名：技术施压
“通报排名”是推动工作的利器。部门的某项工作推动，如市里妇联的某个App，要求村里的妇女都下载，这项工作到乡镇由乡镇妇联主任负责。该项工作没有被纳入县里对乡镇的综合考核范畴。县级妇联为了推动该项工作，每个星期在微信工作群里公布全县乡镇下载排名。该微信群里不仅有各乡镇妇联主任、分管妇联的副书记、县妇联主要领导和分管领导，还有县级分管（联系）领导、乡镇党委书记。微信工作群的在场性、互动性、及时性、多频率性，会给通报排名带来以下效应：
一是各乡镇妇联之间排名，激发横向竞争。各乡镇谁都不想工作落后，丢脸面。
二是乡镇党委书记在群里，排名靠后丢的是书记的脸，乡镇分管副职、妇联主任有压力，会加大工作推动力度。
三是县委分管领导在群里，排名靠后会令县级分管领导印象不好，乡镇党委书记压力大，便会给乡镇分管副职施压，要求将工作搞上去。
四是通报排名的频率越高，给乡镇的工作压力就越大。时间紧，短期内提升工作表现强度大；排名次数多，一次两次排名靠后还说得过去，多次排名靠后就成了态度问题。为了不使自己排名靠后，就得加大工作推动力度。
乡镇妇联主任感受到了压力，就会依葫芦画瓢给下面各村通报排名进度，给驻村干部、村负责人施压，驻村干部、村负责人就亲自到农民家里给妇女下载App。
J镇人大主席称，他分管了十几项工作，进了部门的数十个工作群，其中有上十个群乡镇党委书记在群里。只要是乡镇党委书记在工作群里的工作，党委书记就会敦促他重视。这样，他所分管的工作对于他来说就不再有主次轻重之分了，所有的工作都成了重要工作，他都要用十分的力气去应对。其他分管领导分管的工作也是如此。
乡镇中心工作、非中心工作的推动都广泛应用了微信工作群“通报排名”的模式，效率高、效果好。该工作模式给基层治理技术赋能，提高基层干部对工作的重视程度。
综上，乡镇各项工作都成为重要的工作，使得乡镇工作泛政治任务化，其基本逻辑如下：
首先，越来越多的工作被纳入综合考核，成为县级党委政府评价乡镇的指标，各项工作的分值差距较小，乡镇之间的竞争拉不开距离，使得每一分都变得很重要，乡镇要重视被纳入考核的每一项工作。
其次，考核项目的细化，一方面变相地增加了考核的工作，另一方面也使得乡镇不能总体性地解决问题，需要重视每项细化指标，对标完成。
再次，未被纳入综合考核的工作，与被纳入考核的工作都有“比邻关系”，要么是考核工作所在部门的工作，要么是考核小组成员所在部门的工作，这些部门都是乡镇得罪不起的主。
最后，各项工作通过现代技术频繁通报进度排名，给乡镇带来持续性的竞争、脸面问题、政治压力，乡镇岂敢不重视。
综合考核成为推动全面工作的政策工具，而难以彰显乡镇之间的差距，县委书记无法用考核结果来评判干部。如此，在业务考核、综合考核之外，又新添了单项考核，一县一年有四到八项单项考核。单项考核是综合考核的一部分，单独拿出来考核是因为它极其重要，其结果可用于评判干部。单项考核分值高，一般来说综合考核分值也高。
2021年7月2—3日
