政策沟通与政策谈判空间
上级通过政策沟通掌握、了解下级的情况非常重要，它是层级间存在政策谈判空间的基础条件。在频繁的政策沟通中，上级不仅可以了解下级执行某项政策的情况，还可以了解下级单位情况、科室情况、工作人员个人情况等。尤其是在县、乡两级，上级部门及科室对乡镇及站办的情况可谓了如指掌，那么在制定政策、推动执行和评价政策时，就会将它们所掌握的情况考虑进去。
层层加码
我国政府是一个分层级的权力体系，政令或规章在向下传递中，存在逐级增加新内容或提出新要求的现象，该现象被称为“层层加码”。对它的解释，最广为人知的是“政治锦标赛体制”，认为下级为了向上级发送政绩信号，在晋升锦标赛中能够超越横向竞争者，就会在分解上级指标时进行加码，使下级承担的任务要比上级下达的指标高。下级同样要加码往下布置任务，这样就使得每一层级所达成的目标都要较上级下达的指标高，这在有利于各级的锦标赛竞争和政绩呈送的同时，也加重了基层的负担。
在县乡调查发现，确实普遍存在加码现象。上级的指标一般都可以量化，以便对下级进行考核排名。只要是涉及排名的，下级都不希望落后，为了不落后就要加码。除了加码竞赛之外，基层加码还有以下三个方面的考虑：
一是任务完成不均质。因为市级任务是既定的，县里要将任务分解给各乡镇，就要考虑到各乡镇在完成任务时是不均质、不平衡的，有的乡镇可以超额完成，有的乡镇可能完成不了任务。最后平均下来，要达到县里的目标，就得在目标值上加码。加码可以使条件好的、积极性高的乡镇完成更多任务，也可以使条件差或积极性不高的乡镇不拖太多的后腿。最后，各乡镇所完成的任务相加，会超出市里下达的目标任务。
二是挤压水分空间。上级预计下级在上报数据时会有水分，就要给自己留有挤压水分的空间。例如GDP、税收等目标，假设市里给了县里的GDP增量是10%，县里再向下布置任务时就成了12%，乡镇给自己定的目标则是15%，年底上报就可能高达18%。县级在挤掉一部分水分后上报15%，比市里给的指标高出5个百分点，这也是给市里留出了挤水分的空间。否则，县里若按12%上报，会让市里为难，使得市里挤水分的空间小，那么市里留给省里挤水分的空间也被压缩。而省里必然是要挤水分的，挤多了就完不成上面给它的任务指标，或者给上面留的挤水分的空间就小。为了给每个层级都留有一定的挤水分的空间，就必然层层加码。如此既能让下级加足马力干活，又能使上级在挤掉水分后仍能获得真实的目标值。
三是政策谈判空间。调查发现，在政府层级之间的制度运作上，留有下级与上级讨价还价的余地。上级制定的目标，下级可以通过砍价砍掉一部分，上级则默认下级有实际情况而容许其不完全达成政策目标。但上级的实际政策目标是不能打折扣的，为此，上级需要通过加码将下级砍掉的部分找补起来。这样，加码的增加部分正好与讨价减掉的部分对冲，还能够达到上级的政策目标。
政策沟通
谈判空间存在于上下级政府间，跨层级政府间则缺少这类空间，这与上下级政府间能够进行有效的政策沟通有关。
政策沟通是指政府及部门上下层级之间，就政策制定或工作任务的确定、推动、执行所进行的信息交流和交换。在政策制定过程中，上级政府（含部门，下同）深入下级（及一线）调研，召集下级开座谈会，了解政策实施环境和基础，征询下级意见，制定相对合理的政策。在政策推动中，上级通过动员会、调研、考察等方式让下级了解和理解相关政策，做通下级的思想政治工作，将他们的认识统一到政策执行上来，并掌握下级在执行中可能会存在的问题和困难，以便做好相应的政策配套。在政策执行过程中，下级向上级及时反映执行情况，反馈执行中的效果、经验及问题、困难，上级根据下级的反馈适时总结经验，调整和完善政策，并给予下级相应的指导和支持。
在县域，主要是执行上级的任务，自己制定政策的空间较小。因此，县级在制定政策上与乡镇的沟通较少，政策转换过程中也较少与下级沟通，只有在政策推动中才会主动与乡镇沟通。但是，随着上级政策的刚性化，推动工作中上级已较少与下级沟通，只布置任务、提要求。县域的政策沟通主要体现在政策执行过程中，乡镇反馈和上级下乡调研了解情况。
上下级政府间之所以能进行有效的政策沟通，与以下四个方面有关：
一是有积极的沟通意愿。一方面，上下级之间是政策共同体。在政策制定、推动和执行方面，上下级之间是闭环，上级的政策需要下级来执行，下级任务完成如何要看上级的态度（包括支持和评判），上下级之间需要保持密切沟通。反观跨层级间，则没有相互之间的责任和义务，如省级不需要管县级的工作认识和态度，只要敦促市级就行，而县级也不对省级负责，因而省县之间不需要直接沟通。另一方面，上级需要制定相对合理的政策，推动政策时需要下级领会精神、提高认识、予以重视，这些都需要与下级保持密切沟通。下级在执行政策中则需要获得上级的具体指导、理解和支持。县里不会指望省里的直接支持，跨级要项目是偶然现象，不是对政策本身的支持；即便省里再理解县里的现实困难，做出结果评判的还是市里，省里插不上嘴，县里要争取的是市里的理解和支持。
总之，省里没有意愿直接跟县里沟通，县里也只有与市里积极沟通的意愿。在各层级中，最有沟通意愿的是乡镇和县级，二者都是执行层级，是政策责任的末端，政策执行得不好，都要被打板子。而省、市、县之间，作为政策传递层级，层级之间沟通需求相对县、乡之间要少。
二是有低廉的沟通成本。在物理空间上，无论是下级到上面去开会，还是上级到下面调研考察，都较为方便，交通成本、时间成本相对较低。在心理空间上，上下级单位之间、工作人员之间，由于工作直接对接，工作上相互依赖，人员上相互熟悉，甚至因长时间的工作对接来往而有较好的私人关系。那么，在工作沟通当中，就减少了许多刻板的公事公办，而增加了人情式的沟通协商，乃至支持、帮忙等，因而相互间的心理沟通成本较低。在业务情况上，上下级之间不仅熟悉双方工作业务的情况，而且工作人员之间彼此熟悉，包括对方的个性、脾气、工作习惯等，因此双方有许多共识、前提和潜隐知识，可以以双方都相对满意的方式进行沟通，节省了沟通成本。在县、乡层级，许多县级部门领导干部是从乡镇上去的，熟悉乡镇的工作性质、环境、情境与困难，一些乡镇领导也是从部门下去的，这种干部交流关系便于层级间沟通，也使沟通便于理解。
跨层级间则因为不熟悉而可能增加沟通障碍和成本。这也是为什么县级部门科室都希望乡镇主管相关业务的站办主任、工作人员保持稳定，这样才好对接。乡镇人员岗位换动频繁，部门就需要一段时间来熟悉，还要开展培训。层级之间对接人员相对稳定，有利于业务工作的开展，也有利于层级间的政策沟通。主管乡镇相关业务的人员越稳定，向县级部门要的项目、政策、支持就越多，检查考核时也便于居中沟通协调。
三是有便捷的沟通渠道。由于层级间工作人员相互熟悉，沟通渠道相对便捷、成型，非正式的沟通渠道包括私人电话（短信、微信）沟通、私人交往沟通等。县域社会是一个熟人社会，不仅副科级以上干部相互熟悉对方情况，许多人还会构成一个个紧密的私人朋友圈。相关业务工作人员也因为工作关系，在县域会建立自己的熟人圈子。现在乡镇站办所工作人员多在县城居住，与部门相关工作人员碰面、聚会机会多，有的还同居住在一个小区。通过工作关系构建私人关系，再通过私人关系沟通工作关系，不仅使工作关系更有人情味，还增添了工作沟通渠道。正式的沟通渠道包括办公电话沟通、打报告去函沟通、会议沟通、调研视察沟通等。
案例 M县政法委鉴于群众反映电动车偷盗情况严重，就出台文件在全县推广定位系统，在每辆电动车上安装“车卫士”，每安装一个需要车主出200元左右的费用。这个工作需要乡镇来推动。政法委负责该项工作的是刘主任，她有一次在私下场合碰到了H镇负责该项工作的站办主任，该站办主任跟她反映说H镇是偏远山区，不仅电动车少，而且农民都看不上电动车，电动车基本上没有被偷的，随便放都很安全。刘主任了解情况后，就对H镇及类似情况的乡镇做了政策调整，不再要求强制其安装“车卫士”，在考核上也做了改变。
四是有平等的沟通态度。首先，层级间都有沟通的意愿，都希望将政策落实好，双方也就能够心平气和地坐下来沟通、协商、讨论。都是作为执行端的县乡更是如此。其次，层级间掌握的信息相对一致，县乡之间干部交流频繁，信息一致性更强，一点就通，使得双方更能以平等的姿态进行沟通。最后，作为政策执行端的县乡，责任共担，县里更多地以平等的姿态而不是以上级的强制命令跟乡镇打交道。而一旦跨层级之后，上级主要是政策制定和推动端，掌握政策评价的权力，责任则在执行端县乡上，双方之间权力责任不对等，没有沟通协商的基础。比如省里下乡督查，不会给予乡镇解释的机会。
案例 在H镇，上级政府要求各乡镇便民服务中心统一安装像银行大厅一样的排队叫号系统，以更好地为民众服务。H镇分管副职认为，便民服务中心每天的服务对象就那么几个人，任何时候都可以做到即时服务，根本不需要叫号。分管副职认为不需要浪费两三万元购置叫号系统，于是她便向县级部门如实反映了该情况，并邀请相关领导到乡镇实地考察，随后上级同意了其不配置叫号系统的请求。
政府层级间常态化的政策沟通机制有着重要的功能。政策出台之后，是否符合实际情况，是否产生了负外部性，需要在哪些方面进行修正，都需要从执行端反馈上来。层级之间通过政策沟通机制，将政策执行中的情况反馈上去。沟通机制畅通、渠道多元，上级在沟通中越平等、越有意愿、越不抓下级的小辫子，政策反馈就越及时、真实、活跃。这样，上级也更容易获得政策执行的信息，以及下级情况的信息，从而对政策本身做出准确研判，以对政策进行修正及做配套补充。
谈判空间
上级通过政策沟通掌握、了解下级情况非常重要，它是层级间存在政策谈判空间的基础条件。在频繁的政策沟通中，上级不仅可以了解下级执行某项政策的情况，还可以了解下级单位情况、科室情况、工作人员个人情况等。尤其是在县、乡两级，上级部门及科室对乡镇及站办的情况可谓了如指掌，那么在制定政策、推动执行和评价政策时，就会将它们所掌握的情况考虑进去。
比如，农业部门推行的“单改双”（早稻种植）政策，县级农业农村局非常了解每个乡镇的可耕种田亩、抛荒田亩、浸水田以及大户种植情况，包括上报情况和实际情况，对“单改双”能够改到多少（只有大户种植的才改得成）基本上心中有数。因为了解，才会有针对性地出台刺激政策（如给大户补贴），在年终对乡镇“单改双”的考核中也不会对乡镇所报数据太较真，现场查看也是走走乡镇选好的点。
政策沟通机制对于谈判空间而言，最关键的在于上级“熟悉”下级，表现在以下五个方面：
一是因为熟悉，上级对下级就能同情性理解。下级有几斤几两，都在上级的掌握之中。当下级在执行政策过程中出现问题或困难时，上级不是首先督促、问责，而是给予同情性理解，体谅其“苦衷”和“不容易”，对下级遇到的问题感同身受。当政策非执行不可时，一方面，上级不是强压下级，而是做思想工作，将下级的思想统一到上级的政策上来；另一方面，上级会给予相关配套支持，解决下级的实际困难。如上面“单改双”政策，H镇的任务重、困难多，向上级反映后，上级给予了该镇更多的支持性项目，以让小农户也能积极加入“单改双”中来。
二是因为熟悉，上级对下级就能客观性归因。当下级执行政策走样，或无法百分百执行政策时，“事出有因”，上级给下级归因时会有两种选择：一种是主观归因，一种是客观归因。一般情况是，跨级上级是主观归因，认定某层级是主观上不重视造成了政策后果，也不会听该层级解释；直接上级则主要是客观归因。直接上级当然不是为下级开脱，他了解下级的情况，是不是主观因素他心里大致有数，因而他会更多地考虑下级在执行政策时的客观因素限制。加之上级要支持下级的工作，他更多地会从客观上给下级找原因，也就是从政策本身、从政策配套找原因，并可能在政策上给予调整以及增加相应政策配套，或者是降低下级的政策目标值，这也使得政策容易得到修正。比如，前面提到的安装叫号系统和“车卫士”两项政策，在H镇就直接取消了。
三是因为熟悉，上级对下级就能原则性通融。上级知道下级的实际困难、政策梗阻在哪里，一方面，上级在推动政策时，就不会太刚性、要求顶格完成，会给政策执行一定的弹性空间，给下级一定的自主性，以便下级能够根据本地实际情况贯彻落实；另一方面，在政策目标验收上，上级的态度也不会太刚性，不会死板到对标检查，而是在不违反原则的情况下，“能过则过”，适当通融。例如，在考核中，上级会秉持做了工作，没有功劳有苦劳的态度，一般问题不大、差不多的就给分；上下级之间沟通越畅通、相互越熟悉的，给的分越高。
四是因为熟悉，上级与下级就能关系性协商。就条线部门来说，上下级之间多没有隶属关系，上级不掌握下级的人、财、物等。上级要调动下级推动工作，需要有资源，其中一种重要资源是项目资源。下级部门某年度工作做得出色，那么下一年度上级就会多拨付项目资源。另一种重要资源则是保持与下级的良好关系，上级部门除主动与下级部门沟通外，一项重要举措是在政策推动、考核中，保持与下级部门的协商姿态。在上下级工作关系中，上级不能以为自己是上级就表现得公事公办，拒人千里之外，给下级以不可接触、不能沟通、不予解释的姿态。上下级关系的沟通性、协商性，使得下级跟上级在政策目标、政策配套条件、政策结果评价等方面，有了商讨议价的可能性。
五是因为熟悉，上级对下级就能合理性认可。上级制定的政策有时不那么接地气，到一线乡镇难以执行。如果乡镇要执行，要么一定程度上调整目标，要么变更执行手段，这都违反政策初衷。县级部门熟悉基层一线的情况，乡镇变更执行手段的做法需要它们向上做出说明和解释，给它们带来了一定的麻烦，但是它们会认同和认可乡镇的做法。这也是有担当的表现。
综上，政策沟通使得政府层级之间的关系不那么僵硬刚性、没有人情味，相互之间在政策上存在一个相互协商、相互讨论、相互理解体谅、相互讨价还价乃至相互博弈较劲的谈判空间。在政府政策领域，谈判空间是上级的原始价格与下级的保留价格之差，它是上下级之间政策沟通的结果。在政策的目标值一定的条件下，由于上下级之间政策沟通机制的客观存在，即便上级一万个“不情愿”——它也要完成上级的任务——也会在目标值上给下级打折扣。也就是说，只要政府层级之间有“政策沟通”机制，上级就会出于理解、体谅、同情、人情、关系、认可、认同、担当等不同原因，给予下级一定的折扣，从而使得层级间的“政策谈判空间”必然存在。该空间的大小与其层级间的“熟悉”程度有关，乡、村之间的空间最大，其次是县、乡之间。
从对县、乡、村的调查来看，这个折扣会在10%~20%间。因为谈判空间是既定的，双方都有这样的预期，即当上级给下级定了100的目标值后，下级不会加足马力完成100的目标，而是用80或90的结果向上交差。谈判空间有一定的伸缩性，下级只要在这个空间之内给自己的目标打折扣，就算完成了上级任务。政策谈判空间是政策沟通的结果。在具体实践中，下级要通过沟通，即向上级说情况、摆问题、讲道理、诉苦衷等，上级才会给予政策折扣。
政策谈判空间主要包括以下四方面内涵：
一是政策目标的伸缩空间。上级在制定政策时，目标就定得相对模糊，越是高层级，目标越模糊，给予了下级自主诠释目标的空间。而对于相对清晰的政策目标，下级跟上级沟通之后，上级会酌情给下级压缩目标值。如果下级的要求具有普遍性的话，上级就可能对政策目标进行调整。
二是政策落地进度的伸缩空间。时间是政策推动的重要维度，它涉及政策落地的进度。随着对政策执行过程管理的加强，上级对下级在不同时间点的进度要求越来越高，每个时间点上都有督导督查和进度排名，落后者还可能被通报批评。但是，执行政策端有自己的实际和考虑，它可能在某些时间段落后，但整体上不会落后，因此需要与上级沟通。比如，M县要对各乡镇社保进行核查，整体有时限要求，这就给各乡镇划定了核查进度。H镇考虑要把所有数据搜集齐后再入户，这样虽然在前期做基础工作使工作进度变慢，但是后期进度会加快。因H镇在前期工作进度慢，社保部门给分管领导施加压力，分管领导和站办主任沟通后，向部门说明情况，他们的做法获得了部门的理解和认可。当然，如果有确凿的原因，政策完成的整体时间拖后，通过提前沟通也可以获得上级的谅解。
三是政策工具的伸缩空间。政策工具即配套支持措施，既包括上级部门配套的资源，如工作经费及相关政策，也包括下级工具库里拥有的工具。如“给政策”就是一个典型的弹性政策工具。“八项规定”出台后，各单位发奖金受到严格限制，但上级通过给政策（多发一个月工资）的方式，对一些重要政策完成好的单位予以激励。
四是政策评价的伸缩空间。政策评价涉及下级单位的政绩、荣耀和面子。政策评价主要以政策结果为依据，但上级掌握评价的标准、尺度和权力，有主观性的一面，因此下级仍有沟通谈判的空间。
正是因为层级间有政策沟通，政策谈判空间必然存在。无论何种政策，上级在政策目标值上一定要给下级折扣，这样的话，上级就难以完成既定的政策目标。为了填补政策谈判空间带来的目标值差，上级政府在制定政策时，就会设定两个目标值。其中一个是实际目标值，假定为80，这是上级要达到的真实的政策目标。政策实际运行中，一定有10%~20%的折扣，而且越是低层级，层级间折扣越大。那么，如果以实际目标值给下级布置任务，最终获得的结果是64~72，离实际政策目标有较大差距。为了弥补这个值差，上级在下达任务时就会在实际目标上加码20%，下达100的任务。这就是加码政策目标。这样，在最高折扣下，也能获得80的实际目标值，而下级在最低折扣下完成政策，可获得90的结果，超过了实际目标。这当然是上级最愿意看到的。
我国政府体系是多层级体系，每个层级间都有政策沟通和谈判空间，越低层级空间越大，那么，为了达到实际目标值，每个层级在向下布置任务时都会进行加码，呈现的就是层层加码。比如，省里的实际政策目标是80的话，假定它给市里的折扣是10%，那么布置的任务就可能是88。市里给县里的折扣是15%，要达到的还是80的目标，那么县里定的目标就是94。县里给乡镇的折扣是20%，目标依然是80，那么它下达的指标就是100。这样，实际目标经过三个层级的加码后从80变成88、94，最后到100，但最终扣去各层级的折扣依然能够达到80的目标值。
形式主义
在M县，县里要求各乡镇到某个时间点打新冠疫苗的人比例为90%。按理说，乡镇也会依葫芦画瓢将任务强推给各村社区。但是，H镇并没有这么办，而是强调动员60岁以下的成年人先打；对于老年人，则让他们到乡镇卫生院检查身体，只有身体允许才能打疫苗。这是因为，乡镇担心老年人打疫苗容易出问题，会造成新的治理问题，还可能引发社会对打疫苗的负面反应，影响群众打疫苗。目前，H镇年轻人已全部打疫苗，只剩下约1万名老年人没打。老年人先做体检再打疫苗会影响乡镇的打疫苗进度（县里每天公布数据排名），进而影响全县的接种率。为此，乡镇一方面积极宣传动员，另一方面积极与县里沟通，说明情况，并获得了县里理解。
H镇之所以会获得县里理解，除了县、乡有沟通，有政策谈判空间外，还有一个重要原因就是县里给乡镇定的目标不是百分百，这也给层级间沟通谈判留下了回旋余地。一项政策只要是进行“顶格管理”，要求短时间内百分百按规定完成，就会有以下政策行为和后果：
一是政策刚性化，层级间没有谈判空间。政策执行“百分百”是死命令，本身就堵死了下级与上级讨价还价的可能。下级只能硬着头皮去做，所谓“有条件要上，没有条件创造条件也要上”。其后果是，下级要投入大量的资源，乃至使用不正当手段去完成政策任务，政策与实际不符，还容易造成负外部性，以及政策得不到及时反馈与修正。
二是数字目标完成，问题得不到真正解决。下级在短时间内、政策工具硬约束下，根本不可能顶格完成任务。但层级间没有谈判空间，下级必须完成上级目标值，那么下级向上汇报的政策结果必定是“百分百完成”。可能的后果是，政策所针对的问题在纸面上、数字上被解决了，完美收官，上下级皆大欢喜；但是，该问题却没有真正被解决，可是因为已“百分百完成”，上下级后面自然不再关注该问题（再关注不就打脸了吗），使问题一直存在。
三是形式化应对，使基层形式主义丛生。数字化完成政策目标是形式主义的表现之一。一项政策要求顶格完成，下级尚可集中资源应对下来。但当多数政策都要顶格完成时，下级的人力、时间、精力、资源都有限，免不了丢三落四、捉襟见肘、顾此失彼，许多工作只能以形式主义应付下来。
基本逻辑
本文的基本逻辑有三：
一是百分百顶格管理的政策，上下级之间没有谈判空间，政策被刚性执行，缺乏反馈和调整。
二是政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉，给层级间制造了一定的谈判空间。谈判空间给下级打上级政策的折扣提供了可能，上级为了弥补下级的折扣，就得在政策目标上加码。每个层级间都有谈判空间，政策在向下传递过程中每一层级都打上级的折扣，那么每一层级都得向下级加码，层层折扣与层层加码一中和，最终还是能够达成最初的政策目标。
三是跨层级之间没有沟通机制，也就不会有谈判空间，这是跨级督查比直接上级督查有力度、有效果的原因。跨级督查是顶格管理的政策工具。
2021年8月13日
