一 京兆宣抚司的建立
连续十余年的金蒙陕西争夺战在1231年（金正大八年，蒙窝阔台三年）终于降下帷幕。在宋夏、宋金、金夏战争中饱受蹂躏的三秦大地经过这次兵燹，更加千疮百孔，民不聊生。仅以人口而论，在金末拥有居民278626户的京兆府路（大体包括关中中、东部及商洛地区）到蒙古征服后的1252年（蒙哥汗二年）只剩下了33935户，户口损失达88%。而战争最激烈的凤翔府更从62302户锐减为2081户；陕北的鄜延路从205809户锐减为6539户，[1]损失均达97%之多。从陕北高原直到汉江谷地，到处是白骨露于野，千里无鸡鸣的凄凉景象。
蒙古征服者确立了对关中的统治后，为了将它建成对南方进一步用兵的后方基地，保证军队的供应，便开始经营陕西。
经营陕西的第一步当然是设立治陕的机构。而那时的蒙古国尚处在“马上得天下，马上治天下”的阶段，早期的蒙古治陕官员都是军将，而且多为世袭的万户、千户等等。其中为首者的官职为“镇抚陕西总管京兆等路事”，又作“京兆府（等）路都总管”，汉人多简称为“镇抚”。最有名的镇抚（可能也是首任镇抚）是田雄（1189—1246年）。田雄字毅英，金末北京（今内蒙古宁城县西）人，原为金军都统，1211年（元太祖六年）降蒙，后以汉军千户从木华黎经略汉地，曾被委任为山西隰、吉二州长官，是木华黎改变弃地不守的政策后任命的首批守土官之一。从木华黎时代起，他参加了蒙军在陕西（包括陕南）的历次征战，包括攻占凤翔、兴元。他于1233年（窝阔台五年）即关中战事结束两年后被任命镇抚陕西。“时关中苦于兵革，郡县萧然。雄披荆棘，立官府，开陈祸福，招徕四山堡寨之未降者，获其人，皆慰遣之，由是来附者日众。雄乃教民力田，京兆大治。”[2]那时陕西尚未完全平定，尚有“四山堡寨之未降者”，而田雄则是“披荆棘，立官府”，在陕西建立蒙古国地方机构的第一人。而所谓“京兆大治”云云，则是相对于此前腥风血雨的时代而言的。其实此时的田雄仍然带兵打仗，是多次出征四川的重要战将。治理地方还不是他的主要职责。当时其他的治陕官员大抵亦皆如此。田雄于1246年（贵由汗元年）死后，他的儿子田大明袭父职任京兆等路都总管。[3]大概这也是按当时军将（千户、万户等）的世袭方式办的。镇抚一职后来至少一直保留到至元年间，[4]但其时它已成为纯粹的军职，在地方上的地位已不重要了。
军帅治陕时期在经济、民政方面也有一些作为。主要是在筹集军粮方面，在这几年里，凤翔一带成为一个颇有成就的屯田中心。同时在陕南仍为宋境的情况下，军帅们发展出一种“抢劫经济”，即因粮于敌，抢劫陕南之粮以赡关中之军。在田雄镇陕的头几年中，蒙古军几乎年年到陕南大抢一回，使陕南“关之内外七十余仓”[5]为之一空。其中仅利（今四川广元）、沔（今略阳县）、兴元（今汉中）三仓，“每月各支家粮万石”；而鱼关（今略阳以北虞关）仓“计取财赋，几收十分之四。制司诸庄储积又不与焉”。[6]把陕南弄得满目荒凉，“根本扫地，公私赤立”[7]。
然而1237年（窝阔台九年）以后，这种“抢劫经济”因陕南已被蒙古帝国兼并，无法再因粮于敌而难以为继了。因而只知杀鸡取蛋不知养鸡下蛋的军帅治陕方式，也就遇到了危机。
1240年，即关中战争结束九年之后，蒙古派来了首批文职官员，窝阔台大汗任命梁泰为宣差规措三白渠使，在云阳县（今泾阳县北）设立衙门，着手对战争中被破坏的关中最大灌溉系统三白渠进行修复。由于当时陕西尚无文职行政系统，这个机构直隶于蒙古汗廷，俨然成为蒙古在陕西的行政代表。但它的一切人力物力调拨都只能通过蒙古驻陕军来进行。蒙古将领塔海绀不奉命把“军前所获有妻少壮新民”2000户，木工20人及大量物资拨归梁泰以供修渠之用。经几年施工，部分地恢复了灌渠。金蒙战争以来“渠堰缺坏，土地荒芜”，“虽欲种莳，不获水利，赋税不足，军费乏用”的状况得到了初步改观。[8]
在修渠过程中，规措使逐渐成为一级常设职官，称为“六州规措大使”[9]。六州者，可能是金末京兆府路所辖的商、同、华、虢、耀、乾六州，也可能指蒙元国初京兆府路之六府州（前六州去虢州，加京兆府），总之是个在路一级活动的准政权机关。以后宣抚司、行省相继建立，规措使司仍然继续存在了一段时间（大约直到至元初年为止），其活动范围且扩大到行省所辖全境，活动内容则逐渐转为筹措军需，称为“陕西四川规措军储转运使”[10]。在当时文献中，规措使列衔在“镇抚”“引盐提领”等官之前，地位颇高。
在宣抚司建立前，规措使作为陕西唯一的文职衙门，网罗了一些汉族儒臣，如1244年被聘为议事官的金末进士、奉先（今蒲城县）人李庭[11]，1250年前后任幕僚的王琛等。除了修渠兴农外，他们于兵荒马乱之中还勉强做了一些文治方面的恢复工作，如整修文庙，复立金末动乱中“悉以摧扑”的开成石经（今西安碑林的主要部分）等。[12]
但是像这样的恢复工作，在蒙古统治陕西的头20年间尚属凤毛麟角，而更多的却是进一步的破坏。游牧出身、惯于劫掠的蒙古部落军事贵族此时尚未学会建立正常的封建统治秩序。所谓“惟以万户统军旅，以断事官治政刑，任用者不过一二亲贵重臣耳”[13]。当时的陕西，直接由蒙古驻军将领通过其下的千户、百户等军官实行部落式的统治，人民均被视为“军前所获”的“驱口”，任其蹂躏荼毒。征服者对他们滥施横暴，公行抢劫，杀夫夺妻，无恶不作，还把他们置于军队监押之下，“毋致在逃走逸”[14]。甚至文人儒士也都当作奴隶来役使。这种野蛮落后的压迫和奴隶制式的剥削方式严重地破坏了陕西原有的封建经济，以致于战争结束22年之后杨惟中宣抚关中时，他所看到的仍是“兵火之余，八州十二县，户不满万，皆惊忧无聊”[15]，一片凋弊景象。
这种状况直到关中成为忽必烈的封地后才有所改变。
在灭金侵宋的过程中，蒙古贵族对于如何统治中原的问题一直存在着争论：是维护部落传统，把游牧民族的宗法奴隶制强加于内地，还是实行“汉法”，继承内地封建制度的遗产？后来成为元世祖的忽必烈，在蒙古贵族中比较有远见。他从青年时代就结识中原文士，倾向于以汉法治汉地。1251年蒙哥大汗即位后，他以拥戴之功受命主管漠南汉地军政诸事，继续搜罗中原人才。在他身边形成了一个包括赵壁、王鹗、窦默、许衡、姚枢等著名儒士在内的汉人幕僚集团。
1253年，蒙哥大汗把征服得来的土地分封诸王，让忽必烈在南京（指金朝的南京，即开封府及其所在的河南地区）与关中两地自择其一。在常人看来，自唐末以后长期为京畿所在的南京地区比衰落的关中更有吸引力，但忽必烈的谋士姚枢却从河南地近腹里，推行汉法易受掣肘的考虑出发，向忽必烈建议：“南京河徙无常，土薄水浅，卤生之。不若关中厥田上上，古名天府陆海。”[16]身为河南人的姚枢不存衣锦荣归之念，没有鼓动主子选择自己家乡作为“龙兴”之基，却支持他经营关中。后来的事实表明这确实是很有眼光的。忽必烈采纳了姚枢的意见，从此关中便成为他即位以前推行汉法的试验田，陕西的历史因而揭开了新的一页。
这年春，忽必烈在京兆（即长安）设立临时行政机构——从宜府，开始改变陕西自金末以来有军无政、将校横行的混乱局面。当时蒙古军贵族在京兆广建府第，豪侈相尚，权势烜赫，不把新设立的行政机构放在眼里。为了减少推行汉法的阻碍，忽必烈下令他们离开京兆，移驻陕南的兴元（今汉中）等地。陕西驻军的给养问题是军帅纵兵扰民的借口。为了解决这一问题，忽必烈奏请蒙哥把河东解州盐池拨归陕西以供军费，并沿用宋金以来盐政与军需相结合的“入中”之法，招募商民运粮入陕，越秦岭转嘉陵江水路供应四川前线，由官府发给盐引作为报酬，同时在凤翔一带开办屯田以补充军需。这样，最为棘手的军事后勤问题首先通过“汉法”得到了解决，也为其他方面汉法的推行创造了条件。
1253年夏，陕西地区正式的行政机构——京兆宣抚司[17]——在古城长安设立。开明的蒙古贵族孛兰与汉族官僚杨惟中为宣抚使，商挺为郎中，开始全面推行汉法。杨惟中等首先禁止蒙古军事贵族恣意妄为，其中有个最残暴的郭千户，杀人之夫而夺其妻，杨惟中毅然将他逮捕处死，刹住了军帅横行的风气。接着推出一系列措施。政治方面，着手整顿吏治，奖廉惩贪，明确尊卑等级，擢用埋没的人才，制定行政规程和各种册籍，实行俸禄制。经济方面，奖励农桑，减轻关中常赋之半，招商开市，通其有无，设立交钞提举司，发行纸币以补充财政，等等。正如姚枢后来总结的，“其法，选人以居职，颁俸以养廉，去污以清政，劝农桑以富民。不及三年，号称大治。诸路之民望陛下（指忽必烈）之治，已如赤子之求母。”[18]
这些汉法很快收到了效果。据说仅一个月工夫“惊忧无聊”的人民便安定下来，当年便实现了“关陇大治”[19]。如此立竿见影，不免有些神乎其神。但无论如何，忽必烈在关中初试汉法是获得了成功的，它使陕西成为蒙古征服区内最早恢复正常封建秩序的地区，也为后来安西路在元朝成为中国西半部政治中心奠定了基础。
