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第一节 三个来源

1978年以来，中县领导干部获得干部身份主要有三个途径：大中专毕业生分配、军队转业安置，以及各种形式的吸收录用。这三种途径中，大中专毕业生分配和军队转业安置是主要渠道，各种形式的吸收录用则是辅助渠道。这三种途径实质上是三层精英筛选机制，大中专院校是第一层也是主要的精英筛选机构和机制，通过这个精英收割器，大部分的优秀分子被收割。军队则是第二层的精英筛选机构和机制。吸收录用是第三层精英筛选机制，主要是用于收割前二层余下的本地优秀分子。通过这三层精英筛选机制，中县国民中的政治精英基本被收割，这对于政治秩序的稳定，对于政权的稳固和发展，以及党的执政均奠定了牢固的基础。截至到2009年，中县共有干部11000多人。

一、大中专毕业生分配

1978年以来，随着国民教育体系的恢复，大中专教育成为上升流动的主渠道，特别是对于工农子弟和平民子弟来说，意义尤为重大。其中的关键是大中专教育赋予毕业生以干部身份。因为只有具有干部身份，他们才有资格被选拔任用，才有资格走上各级领导岗位。

1978年以来，国家对大中专毕业生的就业政策一直不断调整，结合河南省的实际，大致分为三个阶段，第一阶段是1978年到1989年，实行统一分配的政策，第二个阶段是1989年到1999年，实行计划分配和双向选择相结合的政策，第三个阶段是2000年以来，实行双向选择、自主择业的政策。走过了一个计划配置人才资源到市场配置人才资源的过程。

1981年，河南省人事局《关于做好1981年高等学校和中等专业学校毕业生调配派遣工作的通知》规定：

“由国家分配的高等学校毕业生，根据需要，可以分配到全民所有制单位，也可以分配到集体所有制单位，但不论分配到全民或集体单位的，均按国家干部管理。”

“高等学校实行统一招生，统一分配，抽成调剂，国家直接分配、部门分配和地方分配的办法。”

2002年，河南省大中专毕业生分配工作领导小组办公室《关于做好2002年毕业研究生大中专毕业生就业工作的意见》中提出：

“毕业生国家不包分配，全部通过人才市场双向选择、自主择业，择业期为2年。”

从毕业的学生数量来看，1981年河南省大中专毕业生共有3万多人，2009年则达到51万多人，完全是跨越式增长。

从中县的实际来看，1978年以来，分配或就业到中县的大中专毕业生逐年递增，而其市场行情则是逐年递减，从当初的天之骄子到如今的剩男剩女，从当初的服从分配到如今的广阔天地大有可为，30年间的巨大落差，一方面反映了国民教育素质的大幅提升，一方面也见证了毕业生从就业依附到就业解放的历程，同时也逐步记录了毕业生就业的尴尬和无奈。1978年到2000年，中县共接受大中专毕业生4850人，2001年到2008年共报到1279人。

二、军队转业安置

军队转业干部是党和国家干部体系的重要组成部分，并且是地方干部的重要来源之一。这其中的关键在于：一、转业干部具有干部身份；二、安置军队转业干部是地方各级政府的一项重要政治任务。

军队提供了学校之外的另外一个向上流动的渠道，各种原因没有被大中专院校收割的精英通过参军提干而实现了命运和身份的大逆转。正是在这个意义上，军队成为地方精英的第二层筛选机构，参军入伍也成为地方精英身份转换的第二个渠道。

对于军转干部的社会政治地位，1978年以来，相关的文件和政策法规都有明确的规定，这些文件和法规一方面明确规定了军转干部的国家干部身份，另一方面也都肯定军转干部在服役期间为国家和军队建设做出了牺牲奉献，因此要保证他们获得国家和社会的尊重、优待，同时也就转业干部的安置做出明确规定。

1978年颁布的《中国人民解放军干部服役条例》规定：

“中国人民解放军干部是指被任命为排长和相当排长以上职务的人员。军队干部是国家干部的组成部分。”

“军队干部退出现役主要是转业地方，由政府根据工作需要和干部的具体条件，参照他们原来在军队中所担任的职务，分配适当工作。”

2001年颁布的《军队转业干部安置暂行办法》，是第一部专门对军队转业干部安置进行规范的法规，是党和国家干部人事制度的重大改革，对于建立具有中国特色的军队干部安置制度意义重大，其就军队转业干部安置的各个方面进行了明确规定：

“本办法所称军队转业干部，是指退出现役作转业安置的军官和文职干部。”

“军队干部转业到地方工作，是国家和军队的一项重要制度。国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。计划分配的军队转业干部由党委、政府负责安排工作和职务；自主择业的军队转业干部由政府协助就业、发给退役金。”

“军队转业干部安置工作，坚持为经济社会发展和军队建设服务的方针，贯彻妥善安置、合理使用、人尽其才、各得其所的原则。”

1978年以来，除了每年都有一定数量的军队干部转业到地方外，三次著名的大裁军，每次都带来军队转业干部的激增。1985年开始的裁军100万，有55万名军转干部；1998年开始的裁军50万，有20万名军转干部；2004年开始的裁军22万，有20万名军转干部。与之对应的则是地方干部中的军转干部比例的上升。

对于军转干部来说，转业到地方是其政治生涯的重大改变，他们大都面临一个适应地方的问题，对于军转干部，中县干部毁誉皆有。从整体安置而言，除了80年代的一段好时期之外，其一直面临的就是地方机构膨胀，地方干部队伍膨胀的现实，因此和大中专毕业生一样，其安置工作也一直是逐年递减。特别是安置到企业的一些军转干部，由于企业改制或者倒闭，生活境遇相当困难，已经成为各级政府信访稳定的重点群体。1978年以来，中县共接收军转干部838人。

三、吸收录用

吸收录用本质上是一种精英筛选机制，就是通过一定的程序和标准，把非干部身份人员转换为具有干部身份的人员。这是第三层的精英筛选机制，是在一个精英程度不是太高的群体中进行选拔，这就使得通过这个机制选拔出来的精英群体远逊于通过学校和军队选拔出来的精英群体。而且，由于关系和利益的因素，这一机制逐渐演变为精英选拔机制中最混乱、最无序，也是最腐败的一种机制。1991年以来，河南商丘地区的永城县，先后有680人用买来的假文凭办理了聘用干部手续，从而导致1995年河南省全省聘用干部工作的冻结。而各种形式的“假档案”、“假文凭”和“内招”更是层出不穷，这些，都是流入干部之河的污染之水，而且，由于很多干部子弟通过这一机制完成了身份转变，从而给它烙上很深的精英再生的痕迹①。因此，2001年之后，国家明文规定，停止相关政策的执行。全国各个省份也相继宣布各种吸收录用的政策文件废止。

① 这一论断的一个证据就是辽宁鞍山市83届电大毕业生中，90%以上是各级各类干部子女，他们是1984年吸收录用干部的对象。（辽宁省鞍山市人事局，1984：20）对于录干和聘干的诟病之一就是它成为干部安排子女就业的一个工具。对于中县吸收录用干部中的干部子弟分布，下面还有详细分析。

1978年以来，吸收录用干部与整个国家的人事制度改革紧密相连，依照政策出台的先后顺序，可以概括为：转干、录干和聘干。这三种政策出台的时间不同，内容和对象也有很大差别。首先出台的是转干，1979年8月，中共中央组织部、公安部、民政部、国家劳动总局发出《关于户籍、刑事、治安民警改为干部的通知》，规定：

“户籍民警（含派出所内勤），刑事民警（含铁路、水上刑警）、治安民警（含农村、铁路、水上派出所民警和火车、轮般上的乘务民警）。”凡具备一定条件的，“经过批准，均可转为干部”，同时要求“上述民警转为干部，必须经过一定的手续，即个人总结，本单位群众评议和领导考核。确定具备上述转干条件的，要填写转干呈批表，报经县、市革委会人事部门审查批准。”

1980年12月，最高人民检察院、最高人民法院、司法部、公安部、国家人事局发出《关于司法、交通民警改为干部的通知》，规定：

“为提高司法、交通民警队伍的政治业务素质，适应现代化建设的需要，经征得中央组织部同意，决定司法、交通民警与治安、刑事、户籍民警一样改为干部。改干的条件、办法和审批手续，按一九七九年八月六日中央组织部、公安部、民政部、国家劳动总局‘关于户籍、刑事、治安民警改为干部的通知’办理。”

转干政策较大规模的实施是对“以工代干”人员身份的解决。“以工代干”，顾名思义，就是工人身份的人员从事干部工作，这是历史的产物。1960年代以来，由于缺乏正常的吸收录用干部制度，一些厂矿企业因干部不足，选调了一批工人从事干部岗位的工作，未办提干手续，从而出现了“以工代干”现象。后来，党政机关、群众团体和事业单位缺乏干部，也陆续采用了“以工代干”的做法。“文化大革命”中，干部管理混乱，“以工代干”人员越来越多。到1979年底，全国“以工代干”人员高达200多万。由于“工不工”，“干不干”，从而给干部的管理带来很多麻烦和混乱。1982年2月，中共中央组织部、劳动人事部发出《关于整顿“以工代干”问题的通知》，就“以工代干”人员的确定、转干的范围、条件和程序等等做出明确规定：

“中央原则同意解决“以工代干”问题，对确有文化、技术、够条件的“以工代干”人员，可以转为干部。”

“属于转干范围的‘以工代干’人员，经本单位群众评议和组织、人事部门考核，确实具备转干条件的，填写《转干审批表》，并经县级或县级以上人事部门审查后，报行署（市）或行署以上人事部门批准，办理转干手续。在有业务技术职称岗位上的‘以工代干’人员，需根据国家有关规定，经过专业、技术考试，取得业务技术职称后，转为干部。”

全国范围内大规模的“以工代干”人员转干在1983—1984年进行，在445万名“以工代干”人员中，共转干350万名，从而带来1984年干部队伍的急剧性增长。1985年之后，各种形式的转干逐渐停止。

录干的政策和实施可以追溯到建国初期，新中国成立后到文革前，从工人、农民中录用了大量干部，当时通行的做法是选拔工农一线中涌现的积极分子，注重出身、历史和表现，比如1960年，全国新增干部124万，主要就是从工人、农民中选拔录用的，工农型干部队伍的形成①，和这些录用政策紧密相关。文革中，吸收录用干部政策停止，干部来源断绝。文革后，作为干部来源的辅助渠道，从工人、农民和社会知识青年中吸收录用干部政策得到恢复，1980年2月，国务院批转民政部、国务院科技干部局《关于闲散在社会上的科学技术人员安排使用意见的报告》，要求吸收录用社会上闲散科技人员。在此前后，全国医药系统、银行系统、海关系统和税务系统以及一些地方陆续开展了吸收录用干部的工作，1982年9月，劳动人事部制定颁发《吸收录用干部问题的若干规定》，对干部吸收录用的对象、录用条件、录用人员的待遇以及录用的程序和手续都做出明确规定，对于干部的来源，文件规定除了军转干部和大中专毕业生之外，“可以从工人中吸收和从社会上录用，也可以从社会上招聘”，而吸收录用的具体对象是：

“国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，可以从全民所有制和集体所有制单位的工人中吸收，或从社会上录用。从社会上录用的对象，主要是城镇知识青年以及闲散专业技术人员、自学成才的人员。因特殊情况需要从农村录用干部，必须经省、市、自治区人民政府批准。”

① 工农型干部队伍形成于中共武装斗争时期，当时知识型干部较少，大部分都是工农干部，这是由当时党面临的环境和条件决定的，是历史形成的。建国后，党延续了从工人、农民中吸收录用干部的做法，直到1978年之后，党中央决定干部来源主要从学校培养，不再从文化低的工人、农民中直接选拔干部，这是一个伟大的决策和转折，是党的干部政策的根本性转变，从而为改革开放提供了坚实的组织保证和干部保证。

从文件规定来看，吸收录用干部对象主要是体制内工人和社会上的知识青年和技术人员，从农民中录用干部，则非常严格，必须省、市、自治区人民政府批准。

文件规定吸收录用的人员政治上要达到条件，要具有高中文化程度，年龄25岁左右，而吸收录用的原则则是：

“国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，由当地人事部门统筹安排，实行公开招收，自愿报名，进行德、智、体全面考核，坚持考试，择优录用。”

文件第一次提出了通过考试来录用干部，这对以后的公务员考录影响重大，文件甚至提出“吸收录用的干部要能进能出，能官能民，不宜继续在干部岗位工作的经批准机关批准，可以改做其它工作。”这既为以后通行的聘用制奠定基础，也提出了打破干部身份终身制的可贵理念。

这个文件颁布之后，银行系统、税务系统、海关系统、公检法系统以及各地根据文件继续开展吸收录用干部的工作，比如《北山地区1988年招干简章》就提出：“在1988年增干指标内，面向社会实行公开、平等、竞争的原则，统一考试、择优录用、聘用干部700名。”条件则是25岁左右，具有高中以上文化程度的城镇待业青年，以及30岁以下，中专以上学历的调入党政机关的全民所有制工人，大专以上学历的全民所有制事业、企业的全民所有制工人。而在吸收录用过程中，从全国的情况来看，电大、职大、夜大、业大、函大等“五大”毕业生占据了相当数量①。

① 这个现象被一些干部戏称为“五子登科”。

随着录干政策的执行，其一些弊端逐步显现，主要是比较僵化，一经录用，终身具有，是能进不能出的干部身份终身制，因此1990年以后，其逐渐被聘干政策取代，各种吸收录用干部的政策逐渐停止执行。

1991年7月，中共中央组织部、人事部发出《关于坚持乡镇干部选聘制和择优录用部分优秀乡镇选聘干部的通知》，规定可以在乡镇聘用制干部中“择优录用部分选聘制干部”，录用的对象则是“在乡镇机关编制定员和增干计划以内，经县以上组织人事部门批准的，担任乡镇领导职务满一届以上的选聘制干部。”而对于中县来说，1990年以后，一般从聘用制干部中录用干部，条件就是在他们提拔为副科级领导干部2—3年之后，其它形式的录干则基本停止。

聘用干部政策的出台是深化人事制度改革的结果，是打破干部身份终身制，打破铁饭碗制度的具体措施，目标是建立一个干部能进能出、能上能下、能官能民、能干能工的生机勃勃的流动干部体制。1982年9月，劳动人事部制定颁发《吸收录用干部问题的若干规定》，已经提出了从社会上招聘干部的构想，其后，全国各地的一些企业和事业单位进行了聘用干部的实践。1987年中央提出了对干部实行分类管理的构想，即机关干部实行公务员制度，企事业单位实行干部聘用制，根据这一精神，河南省于1989年颁发了《关于全民所有制企业从社会上招收干部实行聘用制的试行意见》，1990年颁发了《关于全民所有制事业单位补充干部实行聘用制年的试行意见》，对全民所有制企事业单位聘用干部的范围、对象、条件和程序做出明确规定，在河南省首次明确以合同契约的形式任用干部，对干部实行聘用制，从聘用的对象来看，主要包括：全民所有制企事业工人，年龄45岁以下，具有大专以上学历；城镇待业青年，35岁以下，具有大专以上学历；以上人员要参加全省统一聘干考试，择优聘用，考试采取资格考试的办法，合格的不再参加考试。获得省三等、市地二等以上科研成果奖的主要完成者和确有特殊技术专长的社会闲散科技人员，经过一定的考核，则可以直接聘用为干部。1995年河南商丘永城发生假文凭聘干事件后，9月，河南省人事厅发出《关于实行公开考试择优聘用干部的通知》，要求全民所有制事业单位聘用干部和国有企业从非在职人员中聘用干部必须坚持公开、平等、竞争的原则，公开考试，择优聘用。同时要求严肃人事工作记录，保证聘用干部的质量和素质。

对于乡镇干部的聘用，1987年3月，中央组织部、劳动人事部发出《关于颁发执行〈关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定〉的通知》，贯彻党中央、国务院关于乡镇干部要逐步从农村优秀人才中选拔聘用的指示精神，就乡镇干部的聘用做出具体规定，要求选聘的干部“年龄一般在三十五岁以下，身体健康；具有高中、中专以上文化程度”。同时要求“聘用人员的聘用期一般为三年。聘用期满，工作需要，本人称职，经严格考核合格的，可以续聘，但不得沿用过去的办法转为国家固定干部。”1991年7月，中央组织部、人事部发出《关于坚持乡镇干部选聘制和择优录用部分优秀乡镇选聘干部的通知》，就乡镇干部的选聘和录用做出具体规定，提出“实行乡镇干部选聘制是从优秀农民中选拔干部的主要途径，各地区要继续坚持乡镇干部选聘制，巩固和发展改革成果。”要求选聘对象是“优秀村干部、乡镇企业领导骨干、复员退伍军人、在专业技术岗位的不脱产人员、农村‘五大’毕业生和经过两年以上实践锻炼的回乡知识青年中的优秀分子。”

这两个文件实际上是开了从农民身份向干部身份转变的口子，对于极其凝固的具有农民身份的村干部等农村中的精英来说，意义重大，不啻为天上掉馅饼，能极大地调动他们的工作积极性。但口子基本是一次性的，从中县的实践来看，除了1991年从优秀村干部中聘用了30名乡镇干部之外，后来再也没有实施过。

从北山市的聘干工作来看，1991年到1996年，全市共聘干5151人，占全市干部总数的4.5%，其中乡镇选聘330人，聘用事业单位大专以上学历的在职工人3088人，聘用大专以上学历的城镇待业青年628人，聘用地市二等，省三等以上科研成果奖和有技术特长的社会闲散科技人员1105人，这其中，担任县处级领导干部2人，乡局级干部38人，副乡局级干部283人。

从上面这些资料来看，聘用干部是非常狭窄的流动渠道，而且以在职工人和科技人员居多，城镇待业青年和农民能够被聘用的机会很少，数量也很小。

录干和聘干政策运行到2001年，由于各地不断有一些问题和事件出现，2001年8月，中央机构编制委员会办公室发出《关于进一步加强管理严肃干部人事工作纪律有关问题的通知》，要求“坚决停止个别地方仍在使用的‘以工代干’、‘工人转干’的错误做法。”这之后，各省份相继停止了录干和聘干的工作，比如，2002年10月，湖南省委组织部、人事厅联合发出通知，规定“从11月1日起，湖南省原来所发的各种录用干部的文件将一律停止”。从全国各地来看，随着公务员录用制度的完善，各种形式的录干和聘干在停止后，逐步并轨到公务员的录用上。

具体到中县，2000年之后，基本停止了录干和聘干工作。在2009年8月份副科级干部提拔任用中，凡是2000年以后聘干的，组织一概不认可。解放街道办事处一名拟提拔人选就是在这个资格审查过程没有通过，从而没有提拔。1978年以来，中县吸收录用干部2030人。

四、中县领导干部来源的数量考察

中县县领导是经由那些渠道获得干部身份的？各个渠道的比重如何？

表3—1 县领导干部来源统计表（截至2009年7月）

资料来源：个人简历

① 根据政策，聘用干部只要提拔为副科级，就办理录干手续，成为固定身份的国家干部，这里聘干指的是刚获得干部身份时的途径。

从统计中可以看出，中县县领导主要来自于大中专毕业生分配，高达80%以上是大中专院校培养的，这充分说明了大中专院校是培养领导干部的主要场所，是主要的精英收割器，实现了党中央提出的干部应主要由学校来培养的目标。军转干部占13%，是培养领导干部的第二渠道。两者相加，高达94%，吸收录用的只占6%，一方面是由于吸收录用的干部本来就少，另一方面也说明吸收录用的干部精英程度不高，能够走上县领导岗位的不多，吸收录用只是领导干部来源的辅助渠道。

1978年以来，中县县领导来源有一个怎样的变迁？由于资料的原因，下面具体考察1999年与2009年的县领导来源变迁。

表3—2 1999年和2009年县领导来源统计表（截至2009年7月）

资料来源：简历和中县年鉴

从以上对比可以看出，来自于大中专毕业生分配的增多，来自于军队转业和吸收录用的减少。这大体也是1978年以来的整体趋势。

下面我们来看正科级一把手的来源构成。

表3—3 正科级一把手干部来源统计表（截至2009年7月）

资料来源：简历和访谈

① 在进行统计中，发现1990年以来的基本是聘干，之前的则是录干和转干，而转干主要是特定工作和岗位，比如民民警、司法和检察等，此外基本是录干。

从统计中可以看出，中县正科级一把手来源也是以大中专毕业生分配为主，占到70%以上，其次是吸收录用，占18%，军转干部则是第三个来源，占10%。吸收录用超过军转干部成为第二大渠道，说明正科级一把手中，土生土长的本地精英有一定优势。相对年轻的乡镇党委书记和乡镇长基本都是大中专毕业生分配，说明了知识型干部逐渐一统天下，占据绝对优势和比例的趋势，而他们中间通过吸收录用这个渠道获得干部身份的，没有一个是转干和录干，3个全部是聘干，则反映了人事制度改革所导致的领导干部因年龄不同而产生的政治世代差异。

中县正科级一把手以上领导干部中，有25名（2名县领导和23名正科级一把手）是通过吸收录用而获得干部身份的，对他们具体情况的分析，非常能够反映中县深层次的政治结构和政治生态。

表3—4 吸收录用途径的正科级一把手以上领导干部统计表（截至2009年7月）

资料来源：简历和访谈

从统计中可以看出，25名通过吸收录用这个精英选拔途径而获得干部身份的正科级一把手以上领导干部中，有18名是干部子弟，占到72%。这一结果说明，吸收录用机制是领导干部阶层安排子女就业的一种途径，是封闭的自我繁殖的机制，打上了深深的权力庇护的烙印。正是因为这里面有不公正的内核，所以2001年之后，国家逐渐停止了这一政策的执行。

现在的问题是，吸收录用政策主要是对具有城镇户口的人员开放的，是解决城镇具有商品粮户口的子女就业的一个途径，其具有屏蔽的功能，也就是它基本是对干部身份和工人身份阶层开放的，而对农民阶层则是封闭的。那么，如何理解25名中有5名农家子弟？从这5名出身于农家子弟的领导干部的具体情况来看，有4名是在1978年以前就业的，也就是基本是在文革中后期就业的，而1名1981年就业的则是由于爷爷是商业局的老职工，等于是接爷爷的班才参加工作的。而4名1978年以前参加工作的，一般都是先做临时工，然后才慢慢转成正式工，同时一般也都有较强的社会资源，比如父亲是村干部，或者亲戚是国家干部等等。这同时也说明，文革中，农民阶层通过招工等方式还有向上流动的渠道，而文革后，农民阶层除了上学和参军，基本丧失了其它方式的流动渠道，所以，身份制在文革后相当长一段时期内不是弱化而是强化了。农民虽然可以地域流动，但他们的身份却无法改变，建国后开启的体制内非常狭窄的渠道对他们也关闭了。

对于录干、转干和聘干的具体情况，政协副主席沈然说：

“1980年，全省招录农村经营管理干部，当时老父亲在团结乡当乡长，乡里有个干部叫赵荣雪，向我父亲汇报这个事，就让我也报名，老母亲也很赞成这个事，因为考上就是全民工，就是干部，当时在县里这是很难的。我当时就想考考试试，高三都不读了，结果考上了。当时全北山市录取89
名，按照分数录取，很严格的。”（沈然访谈，2009）

体育中心主任郭山穆说：

“我是1984年转的干，当时有个精神，就是以工代干人员，符合条件的可以转干。当时咱们县转了很多，有500多人吧。当时要求有硬杠杠，必须1979年之前参加工作，还必须是干部岗位，从事干部工作，工人身份的。”（郭山穆访谈，2009）

政法委维稳办副主任何栋岸说：

“我是初中毕业，原来是工人身份，父亲原来是教师，是接父亲的班参加的工作，后来到县政府当通讯员。我参加全国自学考试，拿下了大专文凭，河南财经学院，秘书专业，整了整整6年。没有办法。不然没有出路，聘不了干就当不了干部。当时县政府还聘不了，还必须挂一个事业单位，我当时就找了一个卫生事业单位。93年，一个副县长打招呼，才聘了干。”（何栋岸访谈，2009）

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