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• 第四章 轨迹

第三节 副处级

副处级①是中县干部四层金字塔结构的第三层。提拔为副处级，不仅需要能力和政绩突出，领导艺术纯熟，还要有雄厚的政治资源、经济资源以及关系人脉。提拔为副处级的领导，是中县政治精英中的精英，一般与省市领导都有条线相牵，需要在省市领导中拥有人脉和资源。而晋升为副处级，就跨入了县领导序列。

中县副处级职务分布具体情况是：

县委：副书记，组织部长，纪委书记，县委办主任，宣传部长、政法委书记和统战部长。除了副书记之外，其它就是俗称的“县委常委”。

人大：副主任，人大副县级干部。

县政府：常务副县长②，副县长，党组成员，县长助理，副县级干部。

政协：副主席，政协副县级干部。

公检法武工：局长、政委，检察长，院长，部长、政委③，主席。

以上这些领导干部在中县统称“县领导”，并有专门的县领导通讯簿④。

① 也称副县级

② 也是县委常委

③ 武装部领导有一位领导为县委常委，根据资历决定谁出任，现任是政委为常委，而前任是部长为常委。

④ 中县还有各单位领导班子成员电话通讯簿，这个很重要，相当于“职官名录”（Nomenklatura）。

一、副处级轨迹

下面对县领导的副处级轨迹进行统计分析：

表5—13 县领导副处级轨迹统计表（截至2009年7月）

资料来源：干部简历

② 指从正科级晋升到副处级的时间间隔

从统计中可以看出，在成为正科级领导干部后，有近四成的县领导在5年内晋升为副处级干部，七成多的县领导在10年晋升为副处，九成多的县领导15年内晋升为副处级。他们的平均时间间隔为7.3年。从具体时间间隔来看，公检法武工系统由于系统壁垒坚固，竞争小，平均时间间隔最短。其次是县委领导，说明他们是晋升锦标赛的领跑者，再次是政府领导，最后是人大和政协领导，等于是到二线岗位。从单位分布来看，四成是在政府系统，二成半在公检法武工系统，二成半在人大政协，只有不到一成在党委系统。县委县政府14名领导中，11名晋升副处级在政府系统，加上1名乡镇党委书记副处级1年后也晋升为副县长，等于12名在政府系统，比例高达86%。这意味着党委系统特别是县委对领导有更严格的标准，县领导一般先在政府历练后才能晋升为县委领导，这实际上是了中国政治体制中干部晋升的一个基本模式，即政—党螺旋晋升模式，也就从先在政府历练，然后晋升到党委系统，从而呈现螺旋晋升的形态，下一节会全面考察这一模式。

乡镇也有副处级领导，是近些年才出现的，和北山市出台政策，拉长乡镇长和乡镇党委书记的任职时间有关。目的是使得他们不急功近利，减少假政绩的发生。中县现有5名副处级党委书记。副处级乡镇党委书记和副厅级县委书记的出现，实际上是一种级别激励，即拉长级别，增加金字塔的高度。这种激励开辟了一个新的激励领域，隐形级别台阶和隐形职务台阶的混合得当运用，对于升迁路上的官员来说，无疑能起到合理分布的作用。但这也会对整个干部体系造成冲击，冲击波往上冲，会出现不少副省级市委书记和副国级省委书记③，这对于只执掌一市一省的党委书记来说，有点不伦不类④，而且，级别只有个别实施，才会有激励作用。统统提高一个级别，达不到激励目的，激励的根本还在于差别。

③ 进入政治局的省（市）委书记实际上已经是副国级。

④ 1997年，中组部曾经下文，要求坚决纠正用职务和职级待遇奖励领导干部的做法。中组部提到此做法危害是：增加了领导职数，会引起干部管理工作的混乱以及引发一些不良风气。干部管理的混乱指组织部门一般下管一级，提高级别会引起干部管理的混乱。

从轨迹类型来看，八成半的领导干部是混合型，这是因为副处级开始执行比较严格的交流回避制，很多副处级干部都是跨单位交流提拔或者异地提拔。单一类型主要指从市里下派的干部以及职务升格的干部，比如工会主席，原来是正科级，后来升格为副处级。

下面按县委、政府、人大、政协和公检法武工的系统，对1999年以来近10年的中县县领导副处级轨迹进行纵贯考察。

1999年以来，中县县委领导共有29名②，其副处级轨迹统计如下：

② 不包括县长和县委书记，他们的轨迹放下一节进行考察。

表5—14 1999—2009县委领导副处级轨迹统计表

资料来源：干部简历

县委领导副处级轨迹主要是三种类型：一是县政府副职或者乡镇党委书记晋升，接近一半的县委领导是这个路径，有14名。这个路径再次验证了政—党螺旋晋升模式。二是县委隐形台阶晋升，从轨迹来看，县委领导的隐形台阶排名从小到大为：群工部长③——统战部长——宣传部长—政法委书记—县委办主任—组织部长—纪委书记—县委副书记。很多县领导的政治生命就消耗在这些隐形台阶中，然后调回市直局任职，然后退居二线。三是市党群部委办、市直部门或者公检法部门副处级干部下派。和县里路径相似，这种路径主要是市委办、市政府办、党群部门等干部下派，这种模式会挤压县里干部的晋升空间，但却是培养和锻炼干部的重要路径。

③ 群工部长不是常委，排在副县长的后面。

不同县之间同职位交流不多见，因为没有功劳也有苦劳，一般几年后会前进一个台阶。县直一把手提拔这个类型在中县也很少见，为什么县直一把手很少提拔为县委和县政府领导，下面还要详细考察这个问题。这个案例的特殊之处还在于，当时统战部长还不是常委，而且这个领导80年代做过副县长，后来因为出问题被降职，等于是东山再起。人大副主任出任县委领导，也很少见，这个领导做政府办主任时，和县长也就是后来的县委书记不合，仕途晋升上遭到排挤，出任人大副主任才44岁，市委抓组织的副书记认为这样安排不妥当①，在市委的干预协调下，得以出任县委办主任。但现在北山市，有一些县在没有位置的情况下，会安排一些干部到人大、政协任副职，有位置时再转任，这使得二线岗位成为副处级仕途的中转站，可谓是挖掘副处级职务的新尝试。这说明，惯例在开始时往往是创新和反常之举，一旦个案累积到一定程度，就会成为惯例，而惯例一旦形成，打破惯例反而被认为反常了。

① 当时的市委副书记曾在大会上说，一个县人大，有44岁的副主任。如果认为不行，就不该提上来，既然提上来，那就要用，这样安排是很不恰当的。

1999年以来，中县县政府副职共有20名，包括常务副县长、副县长和县长助理，其副处级轨迹如下：

表5—15 1999—2009县政府副职副处级轨迹统计表

资料来源：干部简历

县政府副职轨迹主要有三种类型：一是县委、县政府隐形台阶晋升，县政府隐形台阶从小到大排名为：党组成员—县长助理—副县长—常务副县长，其中常务副县长由于是常委，其在县委的排名是在县委副书记的后面，而在纪委书记的前面。副县长的排名一般根据资历，其权力大小，则依据分工①，主抓工业的权力大一些，其次是土地城建，再次是文教卫生，分管农业的权力小一些，不分工则没权。二是乡镇党委书记晋升，这是主要路径，5名通过隐形台阶晋升的有3名也是乡镇党委书记直接晋升，这样，20名副职中就有10名是这种路径，加上一名也有乡镇党委书记经历②，共11名。这再次验证了政—党螺旋晋升模式，即党务干部经过晋升锦标赛的筛选后，进入上一级的政府部门，然后再从政府部门晋升到党委部门，再进入上一级的政府部门，周而复始，螺旋上升，从而呈现螺旋晋升的路径模式。三是市党群部委办下派，这是培养干部的重要途径，也是县政府领导的一个重要来源。

① 分工是个大问题，其实质就是分配权力和资源，副县长的地位，看其分工就会很清楚。副县长分工一般由县委书记和县长共同协商决定。

② 其从乡镇党委书记到组织部副部长，再提拔为组织部长。

公检法和县直一把手晋升，比较少见，特别是县直一把手，更是特殊。县直副职晋升，一般是非党。隔级晋升，这是非党干部晋升的一个特点。同职位交流的也是非党，因为无法进入县委，不提拔的话，只能同级转任。

1999年以来，中县人大副职共有9名，职务都是人大副主任，其副处级轨迹如下：

表5—16 1999—2009年人大副主任副处级轨迹统计表

资料来源：干部简历

人大副主任轨迹有四种类型：一是县直一把手晋升，主要是政府办主任或者大局的局长，特别是财政局长、教育局长等。二是县领导副职转任，比如副县长、政协副主席等，也是隐形台阶晋升。三是学校、企业和医院领导晋升，基本是非党干部。四是乡镇党委书记晋升，加上2名县直一把手和部委办副职也是乡镇党委书记回城，等于是3名是这种模式。

1999年以来，中县政协副职共有9名，职务是政协副主席和政协副县级干部，其轨迹如下：

表5—17 1999—2009年政协副职副处级轨迹统计表

资料来源：干部简历

政协副职有四种轨迹：一是副县长和统战部长转任，这种路径中，副县长或者犯了错误，或者能力不够，等于是降格使用。统战部长转任或者兼任，是一定历史时期的现象，当时统战部长还不是常委，只是正科，现在升格为常委后，不再有这种路径。二是乡镇党委书记晋升，这说明乡镇党委书记不仅是县委县政府的后备人选，也是人大政协领导的后备人选。三是政府办主任和县直一把手晋升，有2任政府办主任都是这种路径。四是政协常委晋升，是非党干部，个案不多。

1999年以来，中县公检法武工系统领导共有19名，其副处级轨迹如下:

表5—18 公检法武工领导副处级轨迹统计表

资料来源：干部简历

公检法武工领导轨迹主要有四种：一是副职晋升正职，这是和垂直部门相类似的轨迹，是很重要的一种路径。二是军分区或部队下派，这是武装部领导的轨迹。三是市院（局）下派，主要是法院系统，公安局和检察院个案不多。四是同职位或同级别交流，在这4名中，2名是副职晋升正职，1名是乡镇党委书记晋升，1名是部队下派。

从县领导的副处级轨迹上看，特别是从中县近10年的实际来看，县委县政府领导不少是从乡镇党委书记产生，没有1名是从县直一把手产生①，为什么？

① 一名统战部长由县经委主任出任，但当时统战部长还是正科级，而且这名经委主任曾经任过副县长，等于是东山再起，情况特殊。

这取决于职位的特点，职位所拥有的权力和资源，以及职位在全县政治格局中的地位，还反映了中县的政治变迁和地方政治文化，同时也有组织部门的用人导向问题。

很多干部说，1980年代，县直一把手中还出过县委县政府领导，90年代以来，特别是95年以来，则基本不再产生。这是因为80年代计划经济时代，权力和资源很多分布在县直，比如商业局财政占县财政的一半以上，地位在全县非常重要，而不少乡镇财力无法与之相比。同时当时晋升还不需要消耗很多经济资源。但是90年代以来，随着市场经济的全面建立，乡镇经济崛起，现在中县每个乡镇财政都高达几百万甚至上千万，县直部门的财力根本无法与之相比，这是经济实力格局的大异位。同时现在采用的民主推荐制度，使得晋升需要消耗相当的经济资源，县直一把手根本拼不过乡镇党委书记，这是乡镇党委书记出县委县政府领导的经济因素。

从政治因素来看，乡镇党委书记是县里的一方大员和地方诸侯，决定着几万人的稳定和发展问题，因此，在全县的位置举足轻重，县里往往把政绩好，能力强，经验丰富，阅历全面的干部放在党委书记的位置上，在选人时非常严肃和慎重。同时，乡镇作为一级政府，是全面工作，“上面千条线，下面一根针”，直接面对群众，乡镇党委书记需要处理很多麻烦和棘手问题，这样就使得其视野开阔，方法多样，能力全面，这些，是只负责一个专门领域的县直一把手无法比的。也就是，县直部门往往是线上的工作，比较专门单一，其在全县政治格局中的地位没有乡镇重要，其一把手的权力和资源，也比不上乡镇党委书记。

同时，在中县政治生态的演变中，形成了这样的惯例，就是乡镇党委书记升迁县委县府领导无望，才回县城出任县直一把手①，等于已经过了晋升锦标赛的筛选，其年龄也往往偏大，这样也就不大可能再从这个群体中产生县委县政府领导。

这个惯例一旦形成，就具有很大的生命力。一些县长在组织班子时，往往向组织部门要求选配具有乡镇党委书记经历的干部②，从而不断强化这一惯例。反例则不多见，前几年，中县一个出身于政治大家族的大局局长，积极运作晋升为县政府领导，但过程很不顺畅，加上一次电梯事故受伤，心灰意冷，遂停止了运作。2000年，中县县政府要配备1名少数民族副县长，教育局长作为人选已经公示，却在公示期间遭到密集的告状③，使得这一有可能打破惯例的特殊案例也流产失败。

惯例的形成也和一个地方的实际和政治文化有关，一些县的大局局长，比如财政局长、交通局长、计生委主任等等也会出县领导。比如临近的封市，有28个乡镇，竞争激烈，这样，一些大局局长往往被提拔为县委县政府领导，比如，一名中县的副县长就是封市的经贸委主任提拔而来。而原县的组织部副部长是产生副处级领导的一个职位，中县的一名组织部长就是原县的副部长提拔而来，但是，这些领导大多也都有乡镇党委书记的经历，只不过又增加了县直部门的任职经历，而中县则是直接从乡镇党委书记中产生副处级领导干部。这些和古代的“不历州县，不拟台省”的官员资历要求，精神一脉相通。同时，从组织上用人导向上来看，具有县直和乡镇双重经历的无疑在晋升时更有优势。

中县副处级干部的仕途发展呈现很大的不同，县委、县政府领导以及公检法武系统领导，是一线岗位，他们的仕途还在发展期，去向一般是县里的（副）处级或者市直的（副）处级。而人大、政协的领导，是二线岗位，一般是退休，政治生命停止在副处级。下面选择已经退休的人大副主任和政协副主席案例各一，分析其轨迹。

① 很多干部说，80年代，乡镇党委书记如果晋升无望，回县直安排的并不好，当时一个农委，安排了6个乡镇党委书记回来任副主任。而现在，乡镇党委书记回城，一般都是大局局长。

② 一位县领导说，其在北京信访值班时，很多乡镇领导非常期望干过乡镇党委书记的县领导去值班，因为他们方法多，经验多，可以减少很多麻烦。

③ 原因是教育局内部人事调整

案例一：人大副主任叶道基。1943年出生，中县大水乡人，1964年加入中共。中县一高毕业，1963年参军入伍，历任战士、班长、文书。1968年在白阁公社工作，1969年在县电影管理站工作，1970年，任南方公社武装部干事，1975年后，历任华生公社武装部副部长、部长、党委委员、副书记。1983年，任西城乡经联社主任，1984年，任西游镇党委书记，1990年2月，任宣传部副部长，1990年4月，任县人大副主任。2003年退休。从1990年人大副主任，副处级，到2002年退休，共12年。

案例二：政协副主席杨和平。1946年出生，中县西城乡人，1982年加入中共。1964年，县水利局工作员，1965年，西城公社南原学校任教。1975年—1983年，西城公社武装部干事、副部长，1983年—1989年，南方镇管委会主任、党委书记，1989年—1990年，政府办副主任，1990—1993年，农牧局局长，1993年—1997年，政府办主任，1997年，县政协副主席，2006年退休。从1997年任政协副主席，到2006年退休，共9年。

从他们的轨迹可以看出，人大政协副职基本都是中县人，他们是地方利益的代表，也是地方利益集团的重要成员。同时也可以看出，一直到90年代初，乡镇党委书记回城安排的还不好，都是先出任部委办副职。安排的好一些是1995年以来的事情了。同时他们都有长短不一的副处级经历，但政治生命都停止于副处级。

三、县直一把手正科级轨迹第四节 正处级