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三、县直一把手正科级轨迹

83名党群部委办和县直正科级一把手的轨迹比较复杂，下面进行类型划分和统计：

表5—10 党群部委办、县直一把手的正科级轨迹统计表（截至2009年7月）

资料来源：干部简历

18名由其它局局长转任而来的局长、主任中，6名是从乡镇党委书记位置上出任，5名是从部委办副职出任，5名是从县直部门副职晋升为正职，2名从乡镇长位置上转任，1名从乡镇副职上晋升。

部委办副职出任一把手有下面几种情况：一是县委办和政府办副主任出任，比如农业局、建设局长、林业局长是政府办副主任出任，计生委主任和残联理事长是县委办副主任出任。二是党委部门副职出任，比如文化局长、民宗局长是纪委常委出任，环保局长是政法委副书记出任，水利局长和政府办主任是宣传部副部长出任，教体局长是组织部副部长出任。三是熬成常务副职，被当作一把手看待。这些副职都是资格老，任职时间长，成为副职中排名第一的常务。公检法，工会，县委办，纪委，政法委，组织部，宣传部，统战部等都是这种情况。这种类型的有35名，说明中县权力资源很多都分布在大部委办。

副职晋升正职路径有15名，有两种类型：一是本单位副职晋升为正职，比如卫生局、物价局、畜牧局和统计局，这些局专业性强，需要懂业务的出任一把手。或者一些问题很多的小局，比如商贸中心，物资中心，外贸中心等。二是外单位副职出任正职，比如农办主任由民政局副局长出任，防空办主任由环保局副局长出任，文明办主任由人劳局副局长出任。都是中等局的副职出任小局的局长。

中县大局、中局和小局形成了严格的间隔，其一把手一般在性质相同的局之间流动，小局局长出任中局的局长，很难，而且被认为是提拔；出任大局局长，基本没有可能，存在顽固的流动障碍问题。这一点和乡镇党委书记群体形成了鲜明对比，乡镇党委书记一般先出任差一点的乡镇，然后再往好的乡镇书记位置上流动，不存在大的流动障碍。这大概是因为乡镇党委书记经过了严格的筛选，被认为能力和素质较强，而局长之间的能力和素质差别却很大。

乡镇党委书记转任有2名，加上18名局长转任中的6名，一共有8名。这也是很清晰的一条路径，党委书记如果晋升县领导无望，一般出任大局局长，如果出任中小局局长，就会被认为犯了错误，或者工作不力，等于是降格使用。现在河南省北山市为了鼓励乡镇党委书记安于工作，解决以前的任期过短，流动过快的问题。规定乡镇长、书记位置上任够10年（书记位置上要任够5年），可以享受副县级待遇，这实际上是一种级别激励，其结果是党委书记都不愿回县城，除非提拔，都在熬副县级，这样无疑拉长了乡镇长的任职时间，影响了优秀干部的脱颖而出，同时也增加了干好干坏一个样的思想。所以很多政策都是除一弊，生一弊，关键是利弊权衡了①。

乡镇长、人大主席如果晋升党委书记无望，一般出任中局或者小局的局长，这个路径有8名，他们很难出任大局局长。

乡镇副职晋升有5名，一般是乡镇党委副书记晋升乡镇长无望，而出任小局局长。乡镇党委副书记一般惯例是出任县直副职，所以出任正职的一般都是政治资源较多或者工作表现较好的。团县委书记从优秀年轻的副乡镇长中选拔，也是一个清晰的路径。

为了更全面地考察县直一把手的轨迹，下面对1978年以来中县教育局长轨迹进行纵贯分析：

表5—11 1978—2009年中县教育局局长轨迹统计表

资料来源：教体局办公室

从统计来看，1978年以来，中县教育局共有10位局长，4位是乡镇党委书记转任②，3位是部委办副职出任，2位是学校领导晋升，1位是其它局长转任。10位局长中，教育系统内部晋升的仅有2位。而且从1995年以来，基本由乡镇党委书记出任，已经形成了很明确的路径。

① 现在北山市规定，县长和县委书记干够8年，可以享受副厅级待遇或成为副厅级干部。很多干部说，这是对前些年2—3就调整领导干部的根本扭转，从实践来看，有利于领导干部踏踏实实工作，不急功近利，不瞎折腾，干出一些具有长远意义的政绩，所以，虽然有压抑干部的弊端，这一政策的有利之处还是主要的。但是，如果选人不当，这一政策也会导致一个地方较长时间发展滞后，并会带来腐败和利益集团问题。

② 陈谷允任县委组织部副部长只有8个月，是暂时过渡，其从乡镇党委书记上出任组织部副部长，所以，加上他，就是5位。

从统计中可以看出，中县教育局长没有一位是从教育局副局长位置上提拔的，中县很多局都出现这种路径模式，即副职很少晋升为正职，为什么？

这是因为部委办副职和乡镇长、乡镇党委书记挤占了县直部门副职的晋升空间，部委办副职工作在领导身边，同时大多已经提拔为正科级，出任县直一把手顺理成章。乡镇长、乡镇党委书记是县委领导特别是县委书记知根知底的人，同时乡镇工作辛苦，回到县直任一把手也是水到渠成。两者相互挤压，就导致了县直副职晋升正职的空间非常狭窄。从知人善任的角度看，县直副职很难进入县委领导特别是县委书记的视野，县直副职的政治资源和经济资源也无法和乡镇一把手以及部委办副职相比。同时，县直副职除了部分本单位成长起来的之外，不少是乡镇副职提拔无望回到县直部门，等于已经经过了晋升筛选，这些因素的综合发力，使得县直副职很少被提拔为正职，特别是大局的正职。刚从建设局局长转任信访局局长的刘石田说：

“这次调整，县委征求我对建设局长的人选意见，我推荐的是两个人，一是副局长焦化楼，一是政府办副主任陈迪仁。从工作角度上讲，焦化楼接任局长更有利于工作的衔接和延续，因为一直在做。但陈迪仁也是合适人选，他服务分管建设的副县长，对这一块工作也熟悉。更重要的是，县里形成了部委办副职出任局长的惯例，等于是潜规则，不好打破，所以最后还是陈迪仁任局长，焦化楼则到政府办任副主任，但他几年后可以再回去。”（刘石田访谈，2009）

这种惯例实际上是党务部门挤压了政府部门和事业单位的晋升空间，这同时也说明党务部门是权力资源的集大成者，是干部资源的高地，也是执政党地位的一种体现。党管干部和党务部门向其它部门输送干部是一脉相承的。

而惯例一旦形成，就形成了路径期望和路径依赖，如果转轨，不遵循惯例，就会被认为不按规则出牌，会被认为破坏游戏规则，会引来议论甚至告状，就有可能出事甚至翻船，这是惯例累积和自增强的一种机制。

四、垂直部门一把手正科级轨迹

而如果没有部委办副职和乡镇一把手的挤压，会是什么结果？下面是没有挤压效应的垂直部门的一把手轨迹：

表5—12 垂直部门一把手轨迹统计表（截至2009年7月）

资料来源：干部简历

垂直部门一把手轨迹有三种类型：一是副职晋升正职，这有2种情况，在本单位提拔或者交流到外县提拔，12名中有9名是这个路径。如果现任土地局长不是县委和市土地局的博弈和交换，也是这个模式，等于是10名，所以是主流模式。因此，如果没有外部挤压，副职晋升正职应是主流晋升路径。二是市局正科级干部下派，但很多市局干部不愿下来，所以个案不多。其三是其它县局长转任。

因此，垂直部门由于部门壁垒坚固，一把手轨迹基本为系统内晋升或者下派，和复杂的地方干部轨迹形成了鲜明对比，其竞争小，机会多，成长路径也更顺畅。

中县正科级干部有280人，副处级干部有40人，这意味着6/7的正科级干部终其一生，都是正科级。下面选择从正科级职位上退出的，学校毕业、军转干部和吸收录用干部案例各一，分析其轨迹：

案例一：卫生局局长陈棠之。1953年出生，1978年开封卫校毕业后，留校任教，1979年调回中县医药检查所工作，1982年任卫生防疫站站长，1984年任卫生局副局长，1997年兼任县人民医院院长，成为正科级干部，1999年任卫生局局长、党委书记。2009年8月年龄一刀切转任非领导职务，政治生命结束。从1997年晋升为正科级干部，到2009年一刀切，共12年。

案例二：发改委主任秦汉章。1952年出生，1968年入伍，历任战士、班长、干事。1978年转业到中县广播站，1980年到县委组织部，1981年任庞庄乡副书记，1983年任乡长，1985年任党委书记，1989年任公安局政委、党委副书记，1992年任计生委主任、党总支书记，1996年任供销社主任、党委书记，2002年任发改委主任、党总支书记。2009年8月年龄一刀切转为非领导职务，政治生命结束。从1983年晋升为乡镇长，为正科级干部，到2009年一刀切，共26年。

案例三：法院常务副院长王体明。1953年出生，1971年中县油厂工人，1974年棉办职工，1976年棉麻公司职工，1981年检察院检察员，1982年录干，1984年，晋升为副检察长，1988年晋升为正科级干部，1994年转任法院副院长，2006年常务副院长、党组副书记，2009年8月年龄一刀切，转任非领导职务。从1988年成为正科级干部，到2009年转非，共21年。

从他们的轨迹可以看出，乡镇干部一般在年龄大时都会寻求调回县城，而县直不少干部一生都在县城，不愿下到乡镇，这也是乡镇出干部的原因之一，存在一个用人导向问题。这三个案例都有长短不一的正科级经历，并在这个级别上遭遇“天花板效应”，政治生命也终止于正科级。

二、乡镇长和乡镇党委书记的正科级轨迹第三节 副处级