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• 第六章 政绩

第一节 中心任务和目标考核

1978年以来，全党的工作重心转移到经济建设上来，以经济建设为中心成为各级干部的意识形态和行动法条，这是具有里程碑意义的伟大转型。而1978年对于中县具有转折意义的一个事情就是：从这一年开始，中县的连续性统计资料开始建立，并一直延续到今天①。

① 当我去中县统计局查找统计资料时，从1978年开始，每年的统计资料都单独成册，整齐摆放，一些资料上还印上绝密二字，而1978年以前的统计资料则空空如也。这从一个侧面说明了1978年是重建秩序的转折之年。

1978年以来，中县的中心任务和政绩考核受到大气候和小气候的影响，大气候就是中央和河南省的大政策和大形势，小气候则是北山市的政策和形势以及中县本身的实际。中国行政管理的“行政逐级发包制”以及目标任务逐级分解制，很大程度上决定了中县干部们“干什么”以及“怎么干”的问题，这使得成就和损失都可能很大，从而成为一个体制性问题，中县30年来的发展深深打上了这个体制性烙印。

北山市原来是农业市，中县则是农业县，都面临传统农业社会向工业社会转型的问题。所以1978年以来，中县的中心任务和政绩考核都是围绕“农”和“工”来做文章。大体来说，1990年之前基本是农业为主的时期，1990—1995年是工农并举的时期，1995年以来则是以工为主的时期。从三个产业的构成来看，1991年以前，第一产业都占国民生产总值的50%以上，以后则逐年下降，2008年只占23%。第二产业在1995年开始和第一产业平分秋色，各占国民生产总值40%左右，以后逐年增加，2008年已经占到54%。第三产业比例一直比较稳定，约占国民生产总值的20%左右。

在经济建设为中心任务的形势下，中县每任县委书记的施政理念和中心任务都是继承和创新并举。很具有特色的是，对于棉纺、蔬菜和畜牧等中县的支柱产业，以及党的建设、精神文明建设等软任务和软指标，历任县委书记基本是一张蓝图绘到底。而对于经济和社会发展等一些硬指标，历任县委书记则是各绘蓝图，各有其理念和主张。下面对中县1985年以来历任县委书记的中心任务进行统计分析①：

表7—1 1985年以来历任县委书记中心任务一览表：

资料来源：县档案局和访谈

① 从1985年开始，中县对干部实施目标管理和考核。

② 此评价来自于对干部访谈的综合

③ 中县干部津津乐道的一个事情就是其爱人从不坐县委书记专车，被作为廉洁事例而放大。真实原因是其爱人对汽油过敏，加上过于肥胖，每次外出都要工作人员用自行车驮送。

④ 一方面破格提拔干部，一方面对9名干部降级使用。当年降级而又后来崛起的一位领导在和我访谈时仍然耿耿于怀，怀，气愤不已，认为是派性作怪。

⑤ 当年三讲期间，上级领导认为其超职配备干部，结果各个乡镇的乡镇长助理任命全部无效。我在西城乡时，工会主主席就是当年免掉的乡镇长助理之一，他气愤地说自己的仕途被“三讲”掉了，任命文件都下发了又不算数了。

⑥ 其为临近的封市人，被认为过多使用登州老乡。其中争议最大的就是任命把酒厂搞垮的厂长为民政局长，结果引发密集的告状。在其被提拔为临近市的副市长后，中县的干部告状以及市领导之间的权力斗争，导致了省纪委对其的外围调查。她最后有惊无险，却使得中县官场胆战心惊以及民政局长的落马判刑。

一个地方的发展，一把手是关键，因此很多干部称地方经济为“一把手经济”。而一把手经济中，关键是一把手的发展理念和思路，“理念决定高度，思路决定出路”，大形势，大方向的把握正确，加上稳健的思路和工作作风，往往能加速一个地方的发展。

很多干部说，工业化是传统农业区现代化转型的必由之路，这是一个总方向，但这个过程中，必须实事求是，从实际出发，因地制宜。无论是发展工农业还是招商引资，急躁冒进，一刀切，要求全部跟进，带来的结果必然是惨痛的损失。

一个地方良好的发展取决于大方向正确，比如农业区的工业化方向，然后一任接着一任干，一张蓝图绘到底，这是最能促进一个地方发展的，因为产业和经验都是需要累积的。但现实往往不是线性发展，其原因有：一是发展阶段不同，任务也不同。二是上级领导发展思路一旦变化，县里发展思路也要跟着变。三是现在一般是县长接任县委书记，县长对前任县委书记的中心任务各种弊端洞若观火，一旦接任，往往另起蓝图。四是发展思路不同才能彰显政绩。这些因素导致每任县委书记中心任务往往不同，使得产业和经验无法累积，并往往带来发展的滞后和损失。

中县对干部治理的主要方法是目标管理，也就是政绩考核。从1985年开始，中县对乡镇领导和县直领导逐步建立了完整的考核体系。每年年初，县里会把任务和目标分给各个乡镇和县直单位，年终则会对完成情况进行考核，然后根据得分情况进行排名，并召开隆重的表彰大会，奖励先进，惩罚落后。这种任务层层分解以及量化目标层层分配，是中国行政管理的一场革命，等于是建立了行政分权和行政激励相结合的自上而下的政绩指挥体系。通过在干部中引入竞赛机制和数字目管理，并在干部面前悬挂晋升这一大旗，从而为干部创造政绩注入了强激励，构成了了地方发展的制度性基础。

1984年，中县一位县委副书记带队，到河南河夏市西县和山西长子县学习目标管理和岗位责任制经验。1985年1月中县下发《关于党政机关工作实行目标管理和岗位责任制的决定》，标志着中县实行目标管理的开始。决定中要求：对各乡镇和县直部门确定任务指标，以岗位责任制的形式分解到单位领导和工作人员。上对下实行任务承包，下对上作出保证，组织对目标进行管理，从而使得人人目标明确，从根本上解决平均主义的弊端，有效调动广大干部大干四化的积极性。

经过1年多的运行，1987年，中县制订了《1987年目标管理总体方案》，初步建立了物质文明建设和精神文明建设的目标体系。这个目标体系经过不断的修订和完善，一直运行到今天。这个目标体系一方面反映了中县20多年来的发展变化，其内容的变化也反映了历任县委书记的施政理念和中心任务，同时也是北山市和河南省的20多年来的政策和形势的反映。从目标体系的总体变化来看，1987—1989年，实行物质文明和精神文明目标1000分制，其中物质文明600分，精神文明400分。1990—2009，乡镇实行综合目标考核2000分制，县直部门实行综合目标考核1000分制。这其中1990—1992年乡镇党委、政府分别1000制考核，1993年以来，对乡镇党委政府则实行统一考核。1992—2003年，乡镇的经济和社会发展指标都具体分解下达。从1997年开始，增加单项竞赛考核。

1987年的目标体系包括物质文明考评指标和精神文明考评指标，物质文明考核指标包括农业、工业和财政3大类12小项，共600分，其中农业方面300分：农业总产值100分，粮食80分，农民人均纯收入40分，经济作物20分，林业10分，畜牧水产20分，扶贫30分。工业方面250分：工业产值110分，乡镇企业70分，预算内工业企业40分，商品零售和外贸：30分。财政50分。精神文明考评指标8小项，共400分，包括：党的建设90分，文明单位40分，计划生育70分，社会综合治理80分，教育工作30分，安全保密20分，信访30分，县委政府临时安排工作30分。

1990年开始，对乡镇实行2000分制，党委工作1000分，政府工作1000分，乡镇党委考核指标主要包括6项主要经济和社会发展目标400分和思想建设、组织建设、党风党纪、群团、武装等工作600分。乡镇政府考核指标主要包括：农业总产值、工业总产值，粮食、乡镇企业，财政收入、科技兴县、教育等。县直部门1000分，主要目标体系包括：领导班子建设、党风党纪、思想政治工作、群团工作、计划生育、安全保密、信访、服务基层以及县委政府交办的任务等。

1993年开始，对乡镇党委政府统一考核，实行2000分制，主要考核指标包括经济和社会发展目标任务以及精神文明建设两大类。县直部门1000分制，主要包括业务指标和精神文明建设指标。这个分值体系一直延续到今天。1992年开始实行计划生育一票否决，1994年实行计划生育、农民负担和社会综合治理一票否决。

1995年，随着新的县委书记上任，中县目标考核体系大修订①，1997年，逐渐形成了新的目标体系。对乡镇和县直部门实行综合目标考核，并引入单项竞赛目标。乡镇综合目标分15项子目标，共2000分，包括：农业300分，乡镇企业200分，财政收入200分，引资100分，农民人均收入100分，环境保护80分，土地控制50分，党的建设200分，精神文明建设200分，社会稳定350分，小康村建设50分，县委政府交办工作100分。单项竞赛包括②：乡镇企业发展、农业示范区和林果生产，共300分。县直综合工作9项子目标，1000分。包括：兴办经济实体200分，年度业务工作300分，领导班子建设80分，党风廉政建设80分，社会综合治理80分，精神文明建设80分，信访80分，服务基层20分，县委政府交办的工作80分。

① 1996年引入了大办经济实体等考核项目，占了300分，而1998年后则基本取消了这些项目，非常明显地表现了县委书记更替对目标考核的影响。

② 1998年扩大为：乡镇企业发展、农业示范区、畜牧、蔬菜、棉花、农村先进村等6项。

2000年，新的县委书记上任，中心任务是农业产业化，贯彻执行北山市农业行动计划，所以2000年乡镇目标考核体系中，农业发展提高到了580分，主要是蔬菜、畜牧和棉花。对县直部门的考核中，积极参与《行动计划》，创建高效农业示范园区提高到了300分。而在《关于2000年乡镇、县直单位主要工作目标及考评奖惩的意见》中，结尾说：

“由于今年目标体系调整较大，下发较晚，故此规定，凡涉及目标管理方面的文件，与本文不符时，以本文件为准。”

2004年，新的县委书记上任，中心任务是工业、招商引资和城镇建设，2005年目标考核体系中，工业和非公有制经济560分，招商引资150分，城镇建设和公路建设220分，同时，社会稳定270分。单项竞赛为：工业和非公有制经济、农业产业化、小城镇建设、公路建设、招商引资和财政工作。而县直部门目标考核中，招商引资200分。

2008年的中县目标考核已经和21年前的1987年有了根本性的变化，在对乡镇工作2000分的目标考核中，主要经济指标200分，包括：生产总值增长、非公有制经济比例、限额工业增加值和利润增长、农民人均现金收入和全社会固定投资增长等。重点工作目标1000分，包括：工业经济350分，新农村建设160分，城镇化建设140分，财政工作150分，招商引资100分，社会保障及可持续发展100分。党建精神文明及社会稳定800分，包括：领导班子和基层组织建设100分，党风廉政100分，宣传思想工作100分，稳定工作380分，统战、武装、工会80分，农民负担20分，临时中心工作20分。县直部门目标考核1000分中，职能工作目标300分，服务重点工作350分，党建精神文明及社会稳定350分。

显然，工业和招商引资成为中心工作，而社会稳定也已经成为基层工作的重中之重。

而北山市2008年度县市区责任目标考评体系总分为1000分，分为45个子目标，主要包括：地区生产总值60分，限额以上工业40分，地方财政50分，重点项目建设50分，城镇化建设30分，就业和社会保障40分，新农村建设60分，环境保护40分，精神文明建设30分，党风廉政建设30分，信访工作30分，安全生产80分。同时计划生育和社会综合治理一票否决。

从中县和北山市2008年的目标考核体系来看，同构性很强，主要指标体系基本相同，这就是中国特色的地方目标考核体系：河南省把主要工作目标下达给北山市，北山市把主要工作目标下达给中县，中县则把主要工作目标下达给乡镇，乡镇则把工作目标下达给村，从而形成了具有中国特色的“政绩同构”现象。

政绩同构意味着一旦一个任务纳入目标考核体系，就会成为各级政府共同的工作目标，一荣俱荣，一损俱损。这既是国家能力的一种表达，也是中国举国体制的一种体现。它既可以解释为什么30年来中国地方翻天覆地的巨变，也可解释为什么虚假政绩和政绩工程不断出现，因此，它导致地方的很多成就和问题都是全局性的，比如，1990年代河南省各个地方大办乡镇企业，从而导致巨额乡镇债务，就是全省性的，这在曹锦清的《黄河边的中国》中有清晰的披露，而毫无疑问的是，中县也不例外。

在中县，县委中心任务一旦确定，就要在全县贯彻执行，整个干部队伍全年工作必须围绕中心任务进行，而干部的仕途也和中心任务息息相关。

陈遵义是中县较早提出农业结构调整和大力发展乡镇企业的县委书记，很懂经济，任内组建了中县有名的6大企业集团。但政治上不成熟，心态上急躁冒进。当时县委出台文件规定，县直部门要积极支持乡镇企业发展，不能乱检查，更不能让乡镇企业停产。但是，中县质监局的几名干部却撞到了枪口上，他们在检查一家乡镇企业的时候，不仅收费，还让企业停产。事情报告给陈书记之后，陈书记当即指示县纪委对这几名干部立案调查。当时的质检局长夏嘉水获知情况后立即给陈书记求情，陈书记也基本同意，如果这几名干部写下检查，向企业道歉，不再追究。然后，陈书记问夏局长对县委中心工作的一些看法。夏局长就实事求是地提到了一些干部的议论，认为有些急躁冒进，不少乡镇损失很大。陈书记听后勃然大怒，对夏局长说，你就是中县另外一条路线的代表，是反对县委中心工作的代表。结果，这几名干部被全部开除公职。愤怒的干部家属认为完全是夏局长汇报工作犯下严重错误，才导致这样的后果，不断到质检局闹事，结果夏局长在抑郁的状态下辞职调任。

陈书记对中心任务的坚持在中县公疗医院院长张南国被免的事件上也体现无疑。当时张南国和几名卫生系统领导到北山市学习，看到路两边作为农业开发系列而栽的苹果树，张随口说：“陈书记真是胡球整，咱们县气候能长苹果吗？”几天后，这句话传到了陈书记那，陈书记听后非常生气，当即把卫生局长叫来，对他说，限你三天，免掉张南国，不然，你辞职。卫生局长不敢怠慢，第2天就在公疗医院召开大会，当场免掉了张南国的院长职务。晚上，当张南国到了卫生局长家，痛哭流涕地问为什么免其职务时，卫生局长痛斥说：谁叫你说陈书记胡球整。

在陈道白当县委书记期间，维护县委中心任务的力度更大，力量也更猛。当时的夏店乡党委书记梁尊涛鉴于陈遵义时期急躁冒进的损失，对陈道白提出的村村冒烟行动，消极守成。圈了几个大院子，但没有上设备，结果被下来检查工作的陈书记发现，不久，梁尊涛就被调到党校工作。而兴办工业力度大，表现积极的北方镇党委副书记鲁公台被破格提拔为夏店乡党委书记。鲁上任后，大张旗鼓，全力推进，不惜把快要成熟的小麦犁掉，建立工业小区，很快使得夏店的面貌焕然一新。现在，鲁已经晋升为县领导。

陈书记比较出名的还有整西游镇党委书记吴光雨。当时县委办通知说，明天陈书记要去检查工作，吴没有正确理解陈书记村村冒烟的中心任务，认为不管工业农业，只要能搞出声势就行，就连夜发动干部到全镇和外乡镇花钱雇农民的牛，结果陈书记到了西游镇的路段，发现公路两侧全是牛，造成交通拥堵，当即勃然大怒。到了西游镇政府，在召开的现场办公会上，陈书记手拍桌子，痛斥吴光雨知不知道县委的中心任务，从哪儿搞来这么多的牛，弄虚作假，虚张声势，吓得吴光雨全身大汗淋漓，当即发言检讨。到了年底，加上其它原因，吴光雨被免去书记职务，调任县企业局长。

第六章 政绩第二节 政绩与干部仕途