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第7章 为什么一次巨大的行政革命能够成为政治革命的先锋，其结果是怎样的
政府形式还没有改变，却已经废除或修改了那些规定个人位置和政府事务的附属法律。
行会理事会的损害和部分的、非百分百的恢复，将工人与雇主的旧关系深深改变了。这些关系不仅非同往昔，而且不确定、不自然。主日警察遭遇灭顶之灾，国家监护还不稳固，手工业者在政府和老板之间，处于一种为难的模糊地位，不清楚二者当中谁可以保护自己或谁应该接纳自己。整个城市底层阶级突然间陷于这种不知所措的无政府状态，一旦人民在政治舞台上开始再一次现身，这种形势就导致了严重的后果。
大革命头一年，国王敕令在司法秩序的全部部门导致了一种无序状态。若干新的法庭建立起来，大量罢黜其他法庭，管辖权的所有规定都被改变。不过在法国，正如我在其他地方已经提过的，负责审判、执行法官判决的人数量颇多。说实在的，整个资产阶级均不同程度地跟法庭有联系。于是，法律的效果就忽然间将千家万户的境遇和财富弄乱了，并给予千家万户新的不牢靠的地位。敕令也为申诉人带来不方便，在这场司法革命里，他们要想重新找到他们可以应用的法律和应该审判他们的法庭，并不是一件很容易的事情。
然而，严格意义上的政府，在1787年所经受的彻底改革特别是在公共事务中导致了紊乱，后来又涉及每个公民，直至他们的个人生活。
我提过，在各财政区，即在法国四分之三左右的区域，整个财政区政府都委托给总督一个人，他的行为举止不仅不受控制，还独裁专断。
1787年，人们在这位总督周边配备了省议会，总督成为真正的地方行政官员。每个村落中，经选举产生的镇政府同样将旧教区议会取而代之，在大多数情况下，还将行会理事取而代之了。
与之前立法截然相左的立法不仅将事物的秩序彻底改变了，而且还将人们的相对位置彻底改变了。它必须在各地同步实施，而且在各地以几乎相同的方式推行，对于之前的惯例和各省的特殊情况一点都不予考虑。这个即将被大革命摧毁的旧政府，当时已经拥有了大革命的中央集权的诸多特征。
可以清晰地看到习俗在政治机构中所发挥的影响力：人们运用长时间以来沿用的含糊不清又复杂的法律，比运用新鲜而更简便的法律更加得心应手。
在旧制度下，法国有着依各省情况而变化多端的种种权力，没有哪一种权力具备确定的广为人知的界限，各权力的工作范围总是跟很多其他权力混在一处。不过人们终究还是在事务中将正规的甚是方便的秩序确立下来了。而数量有限的新权力，尽管经过仔细界定，互相 之间依旧相像，在更大的混乱里彼此抵触糅杂，往往相互冲抵，羸弱无力。
除此以外，新法律包含着一个致命的缺点，仅仅这一缺点，特别是在起初，就足以让法律的执行过程困难无比：它创设的全部权力均为集体权力。
在旧君主制下，人们一向只对两种治理方式有所了解：假如行政被委托给一个人，那么，他的行为举止不需要任何议会相助；假如存在着议会，比如在三级会议省或在城市中，那么，执行权力不委托给任意一个人，议会对于行政部门除了统治与监督之外，还亲自管理或由它所任命的各临时委员会进行管理。
因为人们仅仅知道这两种理事方法，故而当他们将这一种舍弃时，就得采纳另外一种方法。令人匪夷所思的是，在一个如此开明而长时间以来政府已经展现出如此巨大威力的社会中，人们居然从没有想到将两种制度合二为一，从没有想到将执行权与监督和解除权加以区分而非拆开。这种思想看上去并不复杂，却从没有人这样考虑过。只有在本世纪它才被人察觉到。可以说，这是在政府问题上我们自己的仅有的一个大发现。我们将看到背道而行的结果，当人们将行政习俗移入政治，在厌恶旧制度传统的同时却依循这一传统时，人们居然在国民公会中运用三级会议省和城市小市政府曾依循的制度。我们还将观察到，从在那之前只是让事务陷于尴尬之境的态势中，恐怖统治怎样横空出世了。
如此一来，在大多数总督始终各吹各调的状况下，1787年的省议会获得了自治权；它在中央政府的权力之下，负责制订军役税与监督征收军役税，决定应该兴建哪些公共工程并付诸执行。省议会直接管理公路与桥梁工程局所有官吏，从监察直到工程监工。议会要给他们规定它认为可以实施的项目，向大臣汇报属下的业绩，并向大臣提议应该颁发什么奖赏给他们。村社的监护基本上完全交由省议会。绝大多数诉讼案件的初审必须由议会进行，而在这之前是由总督审理的。在诸如此类的职权里，有大量不适宜于一个集体的、不负责任的政权，更何况行将行使职权的又是一些初出茅庐的执政者。
人们将总督贬损至权势全无地位的同时，却继续保有其存在的权利，终于让一切陷入无序状态。人们在对总督统治一切的专制权予以取缔之后，又强加给其协助与监督议会事务的权利。好像一个被撤职的官员有一天居然对剥夺他官职的立法精神予以理解，并且协助它执行！
人们用对付总督的做法来对付总督代理。在他的周边，在他原来占据的地盘上，安置了一个区议会，区议会需要在省议会领导下依照相同的原则做事。
从1787年创立的省议会的法令和会议记录中所掌握到的全部资料表明，议会刚一成立，就卷入了跟总督暗中且往往是公开的战争中，总督老奸巨猾，令继任者不知所措。在一个地方，议会抱怨它花费了九牛二虎之力才从总督手里抢回那些最必需的文件。在另一个地方，总督指控议会成员要篡夺职权——这种职权据他说是在诏书中就赋予他的。他对大臣们申辩，大臣们则对此往往不以为然或持质疑态度；因为对他和对所有其他的人一样，这均是新奇而含糊不清的问题。有时，议会经过讨论认为总督管理不力，他经手修建的道路路径不佳或维修得非常坏；他听任那些受他监护的村社消亡而置若罔闻。这些议会时常在一项不熟悉的立法里胡乱摸索，优柔寡断，它们四处互相问询意见，持续汇集各种观点。欧什省总督声称他可以对省议会的意志加以阻拦，省议会曾经批准公社自行征税；省议会则断定，在这个问题上，总督日后只有提意见的权力，不得发号施令，同时它对法兰西岛省议会的见解进行征求。
处于如此尖锐的指摘和会商之中，政府的进程时常慢慢腾腾，有时还原地不动：公共生活这时候仿佛停止了。洛林省议会的话是其他很多省议会的心声：“事务全方位原地不动。一切善良的公民都为此心怀感伤。”
在另一些情况下，这些新政府因为过于活跃和自信而有所过失。它们全都心神不宁且情绪激动，期待一下子将旧方法进行变革，一步到位地将积年流弊加以纠正。借口日后将由它们对城市进行监督，它们开始亲自经营公共事务。总而言之，它们原本试图改善一切，到最后却弄得乱七八糟。
如果人们现在愿意冷静思忖长时间以来政府在法国享有的举足轻重的地位，政府每日接触的诸多的利益，依赖政府或需要政府协助的所有事情；如果人们想到正是依赖政府而不是倚靠自己，个人方可梦想着在自己的事务里获取胜利，方可指望他们的行业获得资助，衣食有所保障，方可开辟和修护道路，方可维持安宁与稳定，方可对福利有所保证：如果思忖到这些，人们肯定会清楚，政府利益受损会让无数人自身受到损伤。
然而，这个新组织的弊端在村庄中特别显著。在那里，它不仅将权力秩序搅乱了，还忽然间将人们的相对位置变动了，让各个阶级均对立抵触起来。
1775年，杜尔阁向国王提议改革农村行政制度，当时他亲口对我们说，他遇见的最麻烦的问题，就是捐税摊派不平等；因为，教区事务里最重要的就是捐税的制订、征收与运用，如何才能让那些彻头彻尾不依照同一方式纳税、有些甚至百分百免纳的人，在教区事务上一致行动、同屋议事呢？每个教区都包含根本不缴纳军役税的贵族和教士、部分或全部免纳的农民以及其他纳全部军役税的人。这就像三个截然迥异的教区，每一个都要求有独自的政府。困难没有办法解决。
事实上，农村里捐税方面明显的差异，是哪一个地方也难以比拟的。居民被区分成不同的集团，而且往往是彼此对立的集团，尤以农村更为严重。要给村庄一个集体的行政和一个自由的小政府，首先必须让大家缴纳一样的税项税款，必须将各个阶级之间的距离减小。
1787年终于开始改革，不过人们当时做的却不是这样。教区内部，旧的等级分裂及其主要标志——捐税的不公平，仍然一如既往，然而人们却将所有行政移交给选举团。这一做法旋即造成了非常奇异的结果。
假如这是挑选市政官员的选举议会，本堂神甫和领主不可以现身。据说他们属于贵族和教士阶层，而在这里，主要是第三等级有选举他们代表的权利。
市议会一经选出，本堂神甫和领主反而顺理成章地成了其中的一分子。因为让这么显著的两类居民与堂区政府毫无关联，这是不太合适的。领主甚至主持那些他不曾参与选举的市参议员的会议，然而他不得对他们的大部分法案进行插足。举个例子，当人们开始制订和摊派军役税时，本堂神甫和领主就没有投票表决权。他们二者不是都对该项税款免于缴纳吗？从市议会而言，它与他们的人头税一点关系也没有；人头税继续由总督依照特殊的方式确定。
市议会这位主席跟他本来应该领导的议会互相隔绝，人们对他在议会里将间接发挥的影响力忧心忡忡，与他不从属的那个等级的利益相悖，于是要求不算他的佃农的票数；在对省议会的意见进行征询之际，省议会认为这样的要求极为合情合理，完全符合公正的原则。教区的其他贵族，是不被允许进入这个平民的市议会的，除非通过农民选举，然后依照规章专门标注，然而他们在议会里只有代表第三等级的权利。
第三等级网球厅宣誓
路易十六为了继续保持对三级会议的控制及阻止国民议会的行动，便以木匠在两天内要为国王演讲作准备，而需对场地进行装修为由，下令关闭国民议会的召开地万国大厅。当时的天气不太好，于是国民议会转移到附近的一个室内网球场。在这里，1789年6月20日他们发表了《网球场宣言》，宣称国民会议会续存至法国宪法建立为止。同年7月9日，国民议会改名为“制宪会议”，公开反抗国王，双方的冲突更加激烈。
领主在议会中列席只是为了彻底顺从他往昔的臣属，这些人骤然变成了他的主人，与其说他是他们的领导，还不如说他成了他们的囚犯。人们运用这种方法将这些人聚集起来，似乎并不是为了让他们互相靠近，而是让他们更清晰地见识到他们互相之间有什么区别，他们的利益何其相峙。
行会理事是否依旧是没有一点威信而只能依靠强迫才能履行其职能的政府官员，或者他的地位和由他担当主要代理人的社区一并有所提升了呢？对此没有人可以准确地知晓。我找到一封1788年某个村庄执达员的信，他对人们选他履行行会理事的职责非常愤怒。他指出：“这是有悖行会理事职务享有的一切特权的。”总监的回复必须纠正此人的思想：“让他清楚他应将同胞们选举他当做荣耀，此外还要让他清楚，新的行会理事与之前冠以同一名称的政府官员没有一点相同之处，他们应该从政府方面获取更多的尊重。”
另一方面，人们发现，当农民成为一种力量的时候，教区里重要的居民，甚至贵族，忽然之间与农民亲近起来。巴黎附近一个村庄的有高级裁判权的领主诉苦道，国王敕令对他哪怕作为普通居民参加教区议会的工作都造成了妨碍。另一些人则应允让他“出于对公共利益的忠贞，履行行会理事职责”。
这已经为时晚矣。随着有钱人向农民靠近，试图跟他们融合在一起，农民却退到他们一向的茕茕独立的状态，自守起来。有些教区的市议会拒绝接纳领主出席，另一些市议会则非常苛刻，对于接纳那些已经发财致富的平民也不是很乐意。下诺曼底省议会指出：“我们得到消息，很多市议会拒绝接纳没有在本地居住的教区的平民地产主，虽然这些人有切实地参 加议会的权利。对那些在当地没有财富的佃农，另一些议会甚至不予接受。”
所以，甚至还在人们对那些规定国家政府的主要法律进行变动之前，次要法律里已经充满奇特、含糊与冲突。之前具有的东西动摇了，可以说，再没有一项规章制度不被中央政府宣布废止或行将修订。
这场在法国先于政治革命而进行的对全部行政规则与行政习惯的骤然的大规模改革，人们如今已所提不多，但在当时，它已经是一个伟大民族的史无前例的最剧烈的动荡之一。这第一次革命对第二次革命发挥着极为巨大的影响，让第二次革命不同于到那时为止世界上发生的一切同类事件，或从那时开始出现的类似事件。
英国爆发的第一次革命 [1] 将这一国家的整个政治结构撼动了，直到君主制废除为止，不过它仅仅是将次要法律极为表面地有所触动，基本上丝毫没有将习俗和惯例加以改变。司法和行政保留先前的模式，仍然沿袭着往昔的习惯做法。据说在内战最激烈的时候，英国的十二位法官依旧在继续进行一年两次的巡回刑事法庭。所以，所有的东西并没有一并被冲击。革命的效果受到限定，英国社会虽然在顶层有所撼动，基础却纹丝不动。
自1789年以来，我们在法国亲眼目睹到大量对整个政府结构加以彻底改革的革命。大部分是依赖着暴力完成的异常突然的革命，它对现存法律采取公开破坏的态度。不过，革命所产生的混乱一向时间不长且不普遍；大多数民众基本上没有感觉，更有甚者几乎一点也没有意识到。
自1789年以来，在政治结构的废墟当中一直都有行政结构存在着。人们变革了君主本身或中央政权的模式。然而，事务的日常进程既没有中断也没有被搅得一团乱。每个人继续在与个人相关的不起眼的小事情里，依照他熟悉的准则与惯例：他依靠他向来习惯与之交往的次级政府，而且常常跟同一些官员交往。因为，倘若说在每次革命里，政府被移除了脑袋，它的躯体仍然完整地存活着；相同的职能由一样的行政官员执行，他们通过五花八门的政治法规对自己的精神与经验进行转达。他们打着国王的旗号，之后又顶着共和国的名义，最终以皇帝的名义审判和执政。接下来，命运将轮回推动，他们再次为国王、为共和国以及为皇帝审判与执政，永远是相同的一群人，永远采取相同的策略；因为，主子的名字称作什么与他们有何关系？他们的工作在于做优秀行政官和优秀法官，而并非在于做公民。一旦首次震动平息，国内仿佛也就再没有什么改变。
大革命开始时，政府的这个虽是附属的，但时刻被每一位公民感到并以最长久、最有效的方式对他们的福利有所影响的部分刚被完全摧毁：国家政府骤然将全部官员加以替换，并对全部准则进行了更新。国家最开始仿佛并没有从这场大规模改革里受到强烈的震撼，然而所有法国人感受到了一种细微的特殊波动。每个人的地位都有所动摇了，每个人的习惯都被扰乱，每个人的职业都受到阻碍。某种正规秩序依旧对那些最重要、最普遍的事务发挥着支配作用，不过已经没有人知晓应该听命于何人，办事应该寻找何人，没有人知晓在那些构成每日社会生活的更微小的个人事情里应该有着怎样的举止。
既然国家没有一个部分能够保持平衡，最后一击便让它整体都摇摆起来，导致了亘古未有的最猛烈的动荡和最恐怖的混乱。
[1] 指1642—1649年的英国资产阶级革命。——译者注
