叶先生与洲头村的租地纠纷
在洲头村因省人防训练基地建设而开始的土地占压补偿工作中，令未理明、老洪和洲头村汪达海书记头痛的，还有已经先期出租给叶桦先生的150亩土地的收回及善后处理问题。
叶桦，台胞，美籍华人，现居美国新泽西州，63岁，近年来在大陆做生意一直不太顺利，曾经两次投资失败，后又在H市的安和山庄买下部分房产，准备开一间美式酒吧。安和山庄与洲头村四组隔湖相望，叶桦觉得岛上景致宜人，遂在2000年上半年委托安和山庄的一个部门经理贺志伟帮他在这里租一块地。叶本来只想租一二十亩，建一个私家葡萄园，盖上一幢楼，供自己休闲养老之用。因每亩地的年租金仅80元，十分便宜，便在旁人的鼓动下，与村里商谈租地150亩，意欲开发农庄，租期为50年。2000年时，洲头村尚未被列入开发园区，村里考虑到土地出租可以解决一部分农民负担，便与叶先生签了如下这份《土地租赁合同》，合同经过公证和镇政府同意后，于2000年6月10日生效。
附件5-1
土地租赁合同
甲方：洲头村（以下简称甲方）
乙方：叶桦（以下简称乙方）
以党的十五大精神为指南，进一步深化农村土地使用权改革，依照“公平、公开竞价、公道合理合法”的原则，在保护农业生态环境的前提下，把有限的资源使用权最大限度地推向市场，有力地促进耕地资源的开发利用，以促进资源科学合理配置，充分运用农民和社会的闲散资金，加快农业资源的开发和利用，推进资本营运，尽快变资源优势为经济优势。经甲乙双方协商一致，特订立如下合同，共同遵守。
一、租赁面积
乙方租赁甲方土地壹佰伍拾亩左右。（以丈量为准）
二、租赁时间
时间为50年，从2000年6月10日至2050年6月10日为止。
三、资金到位
1．乙方每年上交甲方租金每亩按80元计算，青苗费按180元／亩。此款在合同之日起交清。
2．乙方先向甲方预付一年的租金。
3．乙方向甲方交的租金，必须在当年的元月份以前交清，如有特殊情况，可提前打招呼，可以延期半年，否则甲方有权收回土地使用权。
4．乙方每5年按上交租赁金额总数5％上浮，今后不得任意改变。
5．甲方考虑到乙方投资的诚意，乙方所辖的水面滩因水涨水落、养殖部门等原因不交租赁费。
四、责任与义务
1．乙方必须在3年之内投建成效，否则甲方有权收回土地。
2．乙方转让土地必须经甲方同意才行。
3．开发项目必须无污染，保持生态平衡。
4．乙方在劳动用工无技术工种必须以本村的村民为主。
5．甲方协助乙方办理土地使用证、建房证件、用电手续，但费用由乙方负责。
6．甲方应维护乙方的治安。
五、未尽事宜，双方协商解决签约。
本合同一式四份，甲乙双方各执两份，望共同遵守。
签字地点：H市大江区小镇
甲方（签字）：安靖(1)（加盖洲头村村委会公章）
乙方（签字）：叶桦
代理人（签字）：贺志伟
2000年6月10日
（附录2：12）
合同生效以后，叶桦又先后办理了土地承包经营权证和私人建房许可证，待一切手续齐备，他便委托贺志伟代为经营，开始在承租地上建房植树。葡萄园里先是盖了一幢建筑面积800多平方米的闭合式庄园建筑，以后又陆续在楼房四周种下一些林木。但总体来讲，因资金投入不多，进展不大，整个庄园尚未见到更大的变化。
2002年，洲头岛被正式列入大江区“两区五园”开发规划，成为小镇最具有开发前景的镇级园区，在这种背景下，不断有一些单位和房地产公司进岛看地，并与村里签下意向性开发合同。省人防训练基地也就是在这种背景下上岛，并凭借自己的特殊优势率先获得开发许可的，而在它圈定的300亩土地中，也包括了叶桦所租赁的100余亩土地。
这就带来一个问题，洲头村将“一女嫁二夫”了。何以会出现这样的情况？一说是叶先生所租的土地没有确定坐落四至，（参见附录1：69）又说是叶与村里签订的合同事前未经村民会议或村民代表大会讨论，事后也未报镇政府备案，是不受法律保护的合同。然而，细细考察，这两种说法都不能成立。查阅资料，可见在叶桦所持有的承包土地经营权证书的复印件中，清楚地标明了租赁土地的名称、类别、面积、用途和坐落（四至边界），其中地块名称为“洲头林场”，类别为“荒林”，面积为“150”亩，用途为“园林”，坐落（四至边界）为：“东边以路为界，西边以湖为界，北边以一组的沟为界，南边以四组的沟为界。”（附录2：13）后一种说法见诸小镇政府为处理台胞叶桦与洲头村土地租赁纠纷回复H市外商投诉中心询问的信。（参见附录2：14）叶桦与洲头村签订的土地租赁合同是否经过村民会议或村代会审批，我们将在下文讨论，若说此事未经政府同意或备案，却很难成立。洲头村汪书记自己就曾经说过，此事最早就是经由镇主要领导牵线搭桥的，（参见附录1：70）且在租赁合同的公证书上作为证人第一个签字的也是政府干部，（参见附录2：15）很难认为政府干部在公证书上签字只是个人行为。而且，在叶桦后来为维护自身权益寄来的一系列文件的复印件中，也有一份由小镇政府出具的同意将50亩荒坡荒水对外发包的证明。（参见附录2：16）所以，我们至多只能说，叶桦这150亩地是分两次租赁的，第一次谈的是50亩，经过公证和政府同意；第二次的100亩，我虽然未找到类似的政府证明，但公证书上的内容说明它仍然是第一次谈判的内容，而且是这一内容的最终落实，所以，最后经由区政府发放的土地承包经营权证上才会写明承包土地面积是150亩。
附件5-2
公证
美籍华人叶桦在H市大江区小镇洲头村租赁土地伍拾亩左右，租赁期间土地的使用权属叶桦所有，不得转让他人，并予（预）留土地壹佰亩左右，时间壹年。
小镇洲头村
（盖章）
2000年6月10日
（证人、合同双方当事人、代理人签名）
（附录2：15）
因此，真实的理由只能是当2002年洲头村被整体列入区里的园区规划后，客商纷纷前来洽谈土地买卖。大利降临，租赁土地便成了小利，所以，镇、村方面就运用园区内土地只能出让，不得租赁的规定（因为按政府规定，租赁不得改变土地原有的使用性质），将包括叶桦已经先期承租土地在内的一共300亩土地一起卖给了省人民防空办，作为其修建训练基地的场地。
这样一来，就势必面临一个如何收回叶桦的承租地以及随之而来的善后问题。因为叶是合法租地，手续齐备，更为重要的，叶本人是外商，又是台胞，一旦触及国家保护外资和维护统一战线的政策，弄不好洲头村和小镇政府也可能惹上他们原本无意去惹的麻烦。因此，为了摆平此事，他们成立了专班，确立了“以金钱换土地”的原则。正是这样的一种处理方式，让我观察到一种特殊类型的官民互动，并引发了我关于官商关系的另一类思考。而如果我们将此种官民互动与同一时期发生在镇村组织与洲头四组村民之间的角力相比较，则会大大丰富有关官民互动多面性与复杂性的“地方性知识”。
从2003年2月起，镇政府即以招商引资办公室和政府自己的名义，先后几次给叶桦去函，告之其所承租的土地已经按规定整体性地纳入“H市潭湖洲头岛休闲度假产业园”的范围，并已经出让给省人民防空办，并请叶回国相商，处理善后。镇政府承诺在不让叶桦蒙受经济损失的前提下妥善解决遗留问题。
附件5-3
2003年2月28日镇招商引资办致叶桦的信
尊敬的叶先生：
现就您在小镇洲头村所办葡萄园一事，特致函，请明鉴。
一、对于先生晚年仍不忘祖国，积极回国投资创业，我们表示十分的欢迎和由衷的钦佩。
二、由于洲头村整体已被列入大江区“两区五园”之列，岛内土地必须统一规划和建设，因而与您同洲头村所鉴（签）的租地合同发生矛盾。对此，我们十分诚恳地邀请您速来一谈。我们承诺在不让您蒙受损失的前提下，提供一些切实可行的方案供您选择。
特此
诚请！
小镇人民政府招商引资办
（盖章）
2003年2月28日
（附录2：17）
附件5-4
2003年3月18日镇招商引资办致叶桦的信
尊敬的叶先生：
您好！收悉您的来信，现就您来信中提出的有关问题做如下回复：
1．您信中所述，承租地周围方圆一公里到处都是荒地，为何单要您经营三年的承租地。此事上次信中已告知先生，整个洲头村已于去年3月开始，整体纳入“H市潭湖洲头岛生态旅游度假园”的范围，“旅游度假园”是大江区优先发展的“两区五园”之一，此事已经大江区人大常委会审议通过，有批文复印件，请先生过目。先生的承租地按《中华人民共和国土地管理法》第二章第十五条规定：农村集体所有土地由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，应该说您的承包条件是不合法的。(2)
2．先生承租土地现已出让给省人民防空办，防空办已依法取得《中华人民共和国国有土地使用权证》，是受法律保障的有所有权的土地。
3．先生信中所言：按《中华人民共和国农村土地承包法》，国家保护承包方土地经营权。此条不假，但请先生细看一下《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第一条：为稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，制定本法；第二章第十五条：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；第三章第四十八条：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。
以上所列数条，供先生细细斟酌，尽管先生承包的土地与“两法”规定有许多相违背的地方，但考虑到先生是外商，且在不合法土地上付出了辛劳，镇党委政府相当重视，诚请先生在近期于万忙中抽空回国一趟面谈，若确实抽不开身，请在国内委托一个全权代表协商此事，我们将严格按照法律、法规办事，切实保障在我镇投资客商（尤其台商）的合法权益，提供多种优惠的解决方案供先生选择，并一如既往地对先生的爱国情怀充满感激之情！
此致
祝先生身体健康，工作顺利！
小镇人民政府招商引资办
（盖章）
2003年3月18日
传真：×××－××××××××
（附录2：18）
从以上两封较为全面地反映镇政府立场的信函中，我读出了它们所要传达给叶桦的信息，而正是从这些信息中，我又进一步读出小镇政府在处理此事上所采取的三种权力技术：
一是占领道义和法律的制高点，使镇、村在这场争议中立足于政治正确与法律合法的地位。子曰：“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”中国人为人处世，解决纠纷，务必讲求在情与在理，而在从人治向法治转型的社会中，这个在情与在理同时还必须合法，个人如此，作为乡村公共权力组织的镇、村就更是如此。我们知道，收回叶桦的土地，实情乃因租赁土地的利不如出让土地的利大，两相比较，即使租赁在前，出让在后，一个理性行动者如果不考虑制度与契约方面的规范，自然也会取大利而舍小利，加之省人防办方面所看上的是包括叶桦租赁地在内的一整块土地，要把买卖做成，也必须收回租赁地，这在小镇方面也属于可以理解，且必须解决的实际情况。但是，这种利益的比较与取舍以及基于实际情况的考虑乃行动之实，却不好同时又成为行动之名。[1]在行动之名上，就必须是“君子爱财，取之有道”，既合理又合法。于是，镇、村方面就需要有一个说得过去的理由，这一理由不仅要符合地方利益，还必须符合国家的政策和法律规定，以便能说服叶桦退租。而由大江区人大常委会通过的将洲头村整体性列入区“两区五园”的规划自然是理由充分并能够站得住脚的，因为这一由区最高权力机关做出的安排不仅是远较叶桦个人那150亩乡村庄园更加关涉地方社会整体发展利益的公共性大事，而且与叶桦同洲头村签订的合同相比，也更能体现地方社会共同体的最高权威，基于此，镇、村领导也就相信，他们这种废止合同，收回租赁土地的行为具有政治、道义和法律上的正确性。
但是，这毕竟又是一个逐渐讲求法治的时代，更何况对方还是一个素以强调法治优于强调道义的国家的公民，况且当初这位外籍人士同样是经由政府介入，与村里谈判，才签下租赁合同的。因此，即使镇政府一方认为自己正义在手、公义在胸，他们也知道对于生活在太平洋彼岸的叶桦来说（即使他是一个受过中国道统性政治文化熏陶，深谙政府能量的华人），问题并没有那么简单，因为他仍然可以以法律与你相持，而事实证明，叶桦也正是这样做的。所以，为了确保在法律上站得住脚，镇政府还得为自己寻求法律援助。这个时候，土地管理法中有关农村集体土地在发包给本集体经济组织以外的单位和个人承包经营时，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报送乡（镇）人民政府批准的相关规定就被纳入了视野。
这是一种很对路的策略，它向我们展示出中国法律文化的实用性特征。但凡研究过村民自治的人都知道，人民公社制度解体以后，随着集体经济日益缺失，在一个渐呈原子化社会结构的村庄中，村庄社会关联日渐消解，[2]不要说村民会议很难召开，若非因换届选举的需要，就是村民代表大会也已经很难召集。因此，尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》对村民会议以及它的替代性设置村民代表会议赋予了相当于村庄最高权力机构的地位，并规定凡关涉全村重大利益之事均需获得村民会议或村民代表会议的批准，但在现实的村治场景中，我们所能看到的毋宁说是更为普遍和典型的“村组织自治”现象的常态。[3]这也正是洲头村没有将它与叶桦签订的土地租赁合同交由村民会议和村代会审批或同意的根本原因。进一步说，不要说类似的合同，就是其他更大的事仅仅由村组织做主，进而只是由村里的第一、二把手做主的现象，在全国农村也是十分正常（从发生的普遍性而非从价值评价上看）和普遍的事情。试问，洲头村出让包括叶桦租赁地在内的300亩土地这一更加重大的村庄公共事务，又是否经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意呢？我知道这样提问即使正确却也可能并不接近于村治中的现实，但我要说明，这样提问的恰恰是叶桦本人，他在回复小镇招商引资办的信函中就提出了这样的问题。（参见附录2：19）可见，从法律规范的角度看，如果一定要问叶桦与洲头村签订的租地合同是否合法，恐怕的确难以得出肯定性的结论，但是，如果把事情放在当下中国农村治理的具体场景中去理解，其实又是再普通不过的事情。如果要事事守法，那很多事情是根本没有办法做的，这是我们在理解转型期的中国乡土社会时应该具备的常识。所以，完全可以认为，无论洲头村还是小镇政府，他们当初在签订和同意土地租赁时均不是想要有意违法，而是根本就不太可能想到要按照法律的规定去思考问题和采取行动。而在此时致叶先生的信函中提及村民会议或村代会当初并未同意土地租赁一事，当然也不等于镇、村方面就突然想起了法律，而实则只是在一种急中生智中唯我所需地寻找法律的支持，即以一种实用和功利的态度寻求对自己有用的法律解释，欲置叶桦的承租行为于不利地位，以尽可能改变镇、村在此事上的被动局面。
我以这样的立场分析问题，与其说是想批评小镇和洲头村对待法律的功利立场，不如说是想借此个案来分析中国乡村社会在当下的政治文化环境中对待法律的一种按需索取的态度。(3)十分有意思的是，我在小镇一年半的时间里看到了许多官—民和民—民之间利益博弈的故事，在这些充满着利益张力的故事之中，无论是处于强势地位的官还是处于弱势地位的民，法律之于他们，与其说是用来进行相互约束的一种硬性的制度规范，不如说更多的时候是用来扩张自身利益和削弱对手的武器。面对这一现象的普遍性，对于我这个观察者而言，我所应该做的，就与其是去苛责官民一方或双方法律意识的缺失，还不如去反思法制和法治距离民间乡土社会乃至于转型期中国社会的实际距离。[4]
不过，在此时此刻的“当下”，小镇政府倒是适时和恰到好处地运作起法律的武器，为自己在与叶桦的争论中，同时也为自己在日后不可避免地对上一级政府及其职能部门的说明与解释中构建起一个合法的操作空间——至少他们力图使自己确信能够构建起这样一个空间。有了这样一个前提，小镇政府就不仅相信自己占据了道义上的制高点，而且也同时拥有了（或自我建构出一个）法理上的正义性，并将对方置于不法地位。为此，即使是要部分地牺牲洲头村的执法形象，将不法运作的责任也让村里承担一部分（例如当初未召开村民会议或村民代表会议征求对出租土地的意见），却由此得以确保镇、村方面在废除租赁合同和“一女嫁二夫”这一更大事宜上的合法。从成本与收益的角度来衡量，这样做无疑是合算的。
二是表现出解决问题的诚意。其实，小镇政府着力要证明叶桦的土地不受法律保护，与其说是准备不给补偿地依法收回土地，不如说是以进为退，让叶桦意识到不能不让出土地的现实，在此基础上，再商讨可以解决问题的实际方案。小镇政府当然知道，叶桦不是此时正在与他们掰手腕较力气的四组村民，可以主要依靠自上而下的组织性力量摆平的，对方是外商，又具有台胞背景，事情的处理不仅关系到小镇、大江区乃至H市在海外的投资声誉，更关系到比较敏感的“统战问题”，而叶桦也可以比较容易地利用而且也的确利用了这些政治资源来进行自己的维权活动，从而置政府于被动的地位。所以，在建构出一个道义正确和合法性先机之后，镇政府所真正打算的，还是要在不使叶先生蒙受经济损失的前提下妥善地解决问题，以消除后遗症。所以，他们数次通过信函或让叶的代理人贺志伟传话，诚邀叶回国商谈，以寻找一个彼此都可以接受的解决方案。而当叶桦开始动用他所特有的资源进行维权后（如上书大江区政府、H市政府、省政府以及省市区三级的人大、政协、台办侨办、外商投诉中心、工商联等部门），小镇政府的这种态度又表现得更加主动。在相关信函中，他们甚至提出愿意由镇政府负担叶桦回国的全部往返交通费用，从而表现出中国官文化在对待和处理涉外事务时所一贯具有的那种泱泱大国“怀柔远人”的大度和体恤风范。由此，我们才得以对小镇政府与叶桦先生这一对特殊的官—民互动体在其后所要展开的一系列互动，以及双方在这种互动中所体现出来的行为特征有一个更加准确的认识，尤其是当我们把它与政府同洲头村四组农民的互动做一番比较时，就更是如此。
于是，我们便得以看到小镇政府准备采取的第三种权力技术，即在不使叶桦的利益蒙受损失并且还能有适当补偿的情况下，提供让他选择的各种优惠性的解决方案。这一点，几乎在政府每一次致叶的信函中均有所表示，即只要叶愿意回国面商，一切都可以谈，也有得谈。也就是说，政府是准备“出血”，而且也只能通过“出血”来摆平这一起十分特殊的废止合同事件。想想叶桦的特殊身份以及此一事件可能给小镇政府带来的诸多负面影响，镇政府也只能选择这样一种态度，即为了洲头岛的开发这一大利，土地要收回，但单方面废止合同所带来的经济损失也得由镇政府承担。这就是小镇在与叶桦的土地纠纷中所必须面对的现实，谁让叶先生是叶先生呢？
箭就这样发出去了，下面就等着看叶桦如何接招了。小镇的领导们当然知道，在这一过程中肯定会有许多麻烦，叶桦绝不会轻易就范的，就是他同意退租，还不乘机猛敲一笔？所以，政府这边可不能够轻易示软，在这场谈判中，一定要讲究有理、有利、有节，否则，政府出的钱会更多，毕竟，钱对于小镇来说是相当重要的。
