17.2 上层重组
经常有这样的观点：有害现象出现后的反应就是将责任推出去。换句话说，要求指定的政府机构对消除问题负责。例如，1986年苏联成立了一个政府机构，在监控产品质量上拥有很广泛的法律权力。该组织的活动导致频繁的干预和示范警告，最终使得生产过程放慢，却没有解决任何产品质量问题。经典社会主义体制所存在的问题，例如短缺和产品质量低劣，有着更深层次的原因，并不是通过一个政府决议或者任命一个机构来负责监督就能加以解决的。
表17.1苏联离层经济机构的数量
年份
经济部门的个数政府委员会、局的个数
高层经济机构总个数1939
21
21-
1947
33
33-
1958
13
11
241963
6
45
511966
41
12
531975
52
14
661979
55
20
751984
56
22
781986
51
27
781987
52
28
801989
48
30
78
①G．E．Schroeder（1979）很形象地将苏维埃1953年以来的完美控制运动的反复浪潮命名为“改革循环（the treadmill of reforms）”。这一系列运动中有个阶段在1965年被称作“柯西金改革”的计划，它以该计划的推荐者苏联时任总理的名字命名。关于苏联完美运动的更为详细的记录，包括柯西金改革，请参见前面提到的G．E．Schroeder和M．Bomstein＇s study（1985）的著作。后面还将回到戈尔巴乔夫初期的完美运动这个话题（17.4）。
在东德，关于完美控制提议和运动方面的文献特别广泛，例如，M．Keren（1973）、G．Leptin和M.Melzer。
资料来源：在如下出版物的基础上由C．Kruger为本书编辑：1939年和1947年：A．Nove（1969，pp．267，295）；其他资料根据《苏联国家机关名录：全国组织》的各期出版物（华盛顿，政府印刷局，1958，1963，1966，1975，1979，1984，1986和1989）。
在官僚协调中，有些活动必须划归职责履行（金融监管、劳动力、技术发展等等）这条线，而其他活动的核心则是领土管辖。组织形式变革的花招之一就是界定职责或领土管辖的优先权。举例来说，赫鲁晓夫在1957年突然依据行政区划对整个苏联经济的运行进行重组；后来，在勃列日涅夫时期，又依照职能管辖优先原则进行新的重组。依据行政区划进行重组将在后面讨论（18.4）。
上层重组运动反复进行，给人留下了仿佛是在进行变革的印象，但实际上却都是一些替代性运动和假改革。财产关系仍然保持不变，直接官僚控制作为基本的社会生产协调手段仍保留着，这些不过是组织形式上的修修补补而已。在针对控制的僵化和迟缓方面的解释总有这样的说辞：在最高层领导和最低层的执行者之间层级太多，因此，当局和企业必须相互再靠近一些。为此，有时通过分拆部门来完成，因为这样就能让每个部门更直接地管理其下属的企业；有时又恰恰相反：部门必须合并以精简机构人员，减少直接干预；有时在新的更大部门的控制下，部门的各部分与企业之间能够更好地协调。表17.1列举了高层机构分分合合的变化情况。
