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• 第八章 纪律

第一节 干部问题类型和纪委办案

在中共体制下，干部问题往往是党的政治路线和中心任务的反映。1978年以前，政治运动不断，“以阶级斗争为纲”，使得政治问题成为中共干部问题类型的主流，每次政治运动兴起必然伴随相关政治问题类型的干部的落马。三反五反，反右，四清，文革等等。1978年以来，随着经济建设成为党的中心任务，经济问题逐渐成为新时期干部问题的主流。在这其中，传统中国的影响，比如男女作风问题等，则一直是干部问题的重要类型。同时，干部问题和党和国家的政策也密切相关，比如，违反计生政策是新时期干部问题的重要类型，这在计划生育政策实施之前是不可想象的。

纪律是中共干部治理的重要手段，各级纪检系统都有两种不同性质的干部档案，一种是已经查处的干部违纪档案，有极其详尽的违纪资料，包括案件来源，处理依据，问讯记录，纪委讨论案件纪律，违纪干部的检查，违纪的各种证据，组织处理等等。一种是待查处的干部违纪档案，主要是各种举报材料。在中共当下的政治运行中，一方面是党规党纪的日益完备，一方面是各种潜规则的盛行，这两者的矛盾冲突使得每个干部都是纪律之网中的一部分，处于“非法化”生存状态，一旦问责，何患无辞？从而使得纪律成为自上而下治理干部最有效的手段，成为中共“效忠”体制的重要基础。在中县县政府一次的早餐桌上，县长对常务副县长说，按照纪律处分条例，咱们俩都应该受处分，在座的，谁不受处分？

每一个被查处的干部都是一个悲剧，每一个被查处的干部都有一个内容丰富的故事。这些故事，和人性、欲望和道德有关，和原则、规则和命运相连。是查处见证了官场的血腥和残酷，是查处使得仕途如畏途，机关无数，地雷遍布，如飞蛾扑火，如饮鸩止渴。所以，仕途需要自律，官场需要智慧。

下面对1979年以来中县副科级以上干部的问题类型进行统计分析①。

① 中县纪委1979年开始恢复重建

1979年以来，中县被查处的县领导屈指可数，县委、人大、政协和公检法系统一个没有，只有县政府3名副县长被查处。1名是男女作风问题，2名是受贿等经济问题。处理结果是2名副县长降职使用，但后来都先后崛起，成为正处级实职干部。1名则开除公职和党籍。而且吊诡的是，被查处的3名副县长全部是中县人。

人大、政协领导属于二线岗位，掌握的权力和资源不多，不出事可以理解。公检法系统是国家暴力机器的重要组成部分，本身就是权力监督的行使者，不出事也可以理解。现在的问题就是，为什么出事的全部都是县政府领导，县委领导一个没有？

这是因为县政府处于经济工作的一线，掌握了大量的经济资源，而县委领导直接掌握的经济资源相对少一些（县委书记除外）。同时，县委领导一般比县政府领导经历了更多的磨炼，政治经验更为丰富，这也说明了政府机构筛选干部的过滤器的作用。而在中共的权力格局中，党委系统比政府系统受到更多的保护也是一个重要原因。一位曾在组织部的领导给我说，当时他们曾经调查县商业局长倒卖汽油柴油的违法事实，但最后涉及到一位县委常委，汇报给纪委书记后，纪委书记和县委书记商量的结果是停止调查，事情最后不了了之，那位县委常委也全身而退。

而被查处的3名副县长全部是中县人，则和中县的官场风气有关，也就是中县人所说的，中县干部“排内不排外”，“窝里斗”，对本县干部狠，对外来干部较宽容一些。同时，对于本县干部来说，更多的关系网的缠绕，更多的违法违纪事实的暴露，也是重要原因，也就是本县干部互相更了解，互相会有更多的把柄被掌握，这也间接说明干部交流可以减少干部翻船的概率。在我挂职期间，听到很多中县干部议论一位非本县人的县纪委书记，认为其存在不少经济问题和作风问题，但最后也是全身而退。

下面对1979年以来中县副科级正科级干部的问题类型进行统计分析，但由于只获得了1993年以来的县纪委案卷目录，所以只能对1993年以来的副科级正科级干部的问题类型进行统计分析。

表8—1 中县副科级正科级干部问题类型统计表（1993—2009年）

资料来源：县纪委

需要说明的是，干部问题类型的划分主要根据问题性质。经济问题主要包括：贪污、受贿、以权谋私、借用公款、挪用公款、非法占有、私设小金库、公款旅游、侵占、违反财经纪律、占用公物等。作风问题主要包括嫖娼、猥亵妇女、不正当两性关系、通奸、鸡奸、看淫秽录像等。政治问题主要包括：弄虚作假、违反计划生育、失职渎职、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、安全事故等。

从统计表中可以看出，随着经济建设成为党的中心任务，经济问题逐步成为干部问题的主要类型，占了干部问题类型的一半以上；其次是各种政治问题，而男女作风问题则呈弱化趋势。从正科级和副科级的比较来看，正科级干部经济问题的比例明显大于副科级，而作风问题和政治问题的比例则小于副科级，这一方面说明正科级干部的政治经验更为丰富，另外也说明由于正科级干部掌握的经济资源更大，因此，其经济问题相对比例也更高。从这17年查处的干部问题类型来看，没有一起涉及到跑官买官问题，这说明纪委办案有个问题“区隔”，也就是有些问题是一定要查处的，有些问题则是官僚共同体内默认的潜规则，即使涉及一般也是要规避的。

从被查处的领导干部所在单位性质来看，党政领导干部占了大多数，占了77%，其次是企业单位的领导干部。这充分说明纪委是党的内部监督部门，是党要管党的重要体现。同时也说明，干部的违法违纪和掌握的权力和资源紧密相关，党政机关和企业是权力和经济资源的集中地，而权力和经济资源相对较少的事业单位，被查处的领导干部之少，形成了强烈对比。当然，这也和事业单位中中共党员的比例相对少一些有很大关系。

从查处的副科级以上干部人数来看，在这17年中，查出副科级干部68人，平均每年约4人，每年查处人数约占中县680名副科级干部的0.5%。正科级干部32人，平均每年1.9人，每年查处人数约占中县280名正科级干部的0.7%。而在1979年以来的30年中，被查处的县领导3人，平均10年1人。从实际来看，这个比例远低于纪委内部查处干部约占3%的内部控制比例。

从被查处的干部职务来看，32名正科级干部中，县直部门一把手高达17名，乡镇党政一把手2名，且全部是乡镇长，没有一名乡镇党委书记，为什么？

这是因为，在全县，乡镇党委书记处于地方大员和地方诸侯的地位，在县里的地位举足轻重，涉及到一个乡镇几万人口的稳定问题，因此，乡镇党委书记往往能力和素质更高，政治经验也更为丰富，大多经历了多岗位的锻炼。同时，乡镇党委书记往往是县委书记信得过的人，这样才会放到这个位置上，他们往往和县委书记共同组成了一个共同体，一旦乡镇党委书记被查处，往往牵涉面大，涉及人广。在中国党政双元运行体制下，政府往往处在第一线，充当了党委系统的防火墙的作用，一旦追究问责，板子往往打在乡镇长身上。比如被处理的一名乡镇长，就是因为沉船事故而被追究问责。但熟悉乡镇政治运作的都知道，乡镇真正的一把手是乡镇党委书记，要对重大决策拍板和承担责任。对此，一位乡镇长曾对我抱怨说，乡镇长就是执行，但一旦出事却要承担责任，这是体制问题。

而县直部门一把手高达17名，则是因为县直部门一把手往往在仕途上处于停滞者的地位，一般来说，他们在仕途上已经没有了继续进步的可能，这就使得部分县直一把手放松了对自己的要求。他们同时也要考虑仕途结束后的问题，这和处于仕途上升者的乡镇党政一把手相比，考虑问题是有很大差距的，他们很多都是经济问题，和这有很大的关系。

下面对干部仕途中的重要组成部分，也是最隐秘的部分之一的纪委办案进行考察。

纪委办案的线索来源主要是各种举报，大致占到80%以上。其他线索来源包括查办案件中发现的案中案，上级部门交办以及领导批示查处等等。如果说政治运动式的反腐是明的群众监督，举报则是潜于水下的群众监督，看似水面平静，实则暗流涌动。这也意味着，在中国，做官之要在于做人。一个有道德，各种关系处理良好，又具有政治智慧的官员基本上是安全的。一位中县纪委领导说，举报的都查不过来，怎么可能主动出击呢？所以，越没有人举报，或者越较少的人举报，一位官员的安全指数也就越高。而如何不被人举报，如何少得罪人，则是一个官员的立身之基。

哪些干部会成为纪委查处的目标，一般来说是三类：一是私欲泛滥，贪腐问题较重，臭名远扬而被纪检部门掌握实质性问题的；二是对党和国家的事业造成重大损失的；三是具有重大人格缺陷，处处结怨，得罪人太苦的。而这三类又有一个前提，那就是领导不保或者无法保的。而中县纪委的一位领导却说，所有被查处的干部都具有一个特点，就是其有实质性问题被纪检部门掌握，那么，翻船就是早晚的事了。而从纪检部门内部来看，存在一个问题域，也就是哪些领域容易出问题，有经验的纪检干部一看就知，比如：交通领域，工程领域，土地领域，人事领域，矿产领域，后勤领域等等，与之相对的就是这些职位：交通局长、土地局长、教育局长、事务局局长等，这些领域可以称为机构性腐败或者体制性腐败，这些职位也被称为危险性职位或者高危性职位，其特点就是权力大，资源多，监督少，规范少。在我挂职的两年中，中县土地局长、教育局长和医院院长先后被查处。看到曾经一起吃饭，一起谈话的干部进入深牢大狱，一方面是感受到纪委办案的残酷性，一方面则感受到干部问题的隐蔽性。

纪委收到举报信后，会对举报线索进行初核，在这个阶段，大量举报信会进入纪委的死亡档案中而不会起到任何作用。只有很少的部分会进入纪委的常委会议，讨论是否进行下一步的调查，而如果涉及到副科级以上的干部，还必须上报给纪委书记和县委书记，由县委常委讨论是否查处。而如果对干部采取双规措施，则一般意味着纪委掌握了这位干部的实质性问题。双规被纪委干部称为党内“家法”，虽然有不少弊端，却是极其有效的反腐利器，对于查处干部厥功甚伟。随着多年的办案实践，纪委内部发展出很多行之有效的办案方法，其中常用的就是纪委和检察院联合办案，就是把纪委的双规政策和检察院的审讯手段相结合。因为双规不受时间限制从而规避了检察院采取措施的时限问题，而检察院则被法律赋予可以使用侦查手段。在联合办案的实践中，往往是抽调检察院的人员充任纪委人员，对问题干部使用手段，这样一旦出现意想不到的后果，可以使纪委部分规避“恶名”。中国的酷刑传统源远流长，中国的纪检系统很好地继承了这一传统而又发扬光大。加上现在高科技手段的出现，酷刑更是层出不穷。这其中，很重要的一点就是从传统的肉体折磨演化为精神折磨。传统的严刑拷打由于后果太严重，现在基本被放弃，而代之高科技的精神折磨。比如高强度的电灯烘烤，高分贝而又定时的噪音器以及人海战术，轮番上阵审问等，其基本的目的就是使得问题干部精神崩溃，而招供了事。当然上不上手段，很关键的一点就是看问题干部的态度了，如果一询问就痛痛快快地交代问题，当然可以免除很多皮肉之苦的。中县一位被查处的副县长在被叫去谈话之后，态度非常端正，立即就把问题倒豆子一样，完全交代，这样，纪检部门对他也很客气，询问完就让他回去了，后来判了缓刑，免除了牢狱之苦。而在省纪委调查中县一位县委书记的问题时，当时的县委办副主任，计生办主任和民政局长等都被讯问并被上了手段，结果，县委办副主任坚贞不屈，拒不交代问题。计生办主任和民政局长则抗不过手段，交待了不少问题。但县委书记后来摆平了此次调查，仅被诫勉谈话。后任的县委书记则把县委办副主任调任计生办主任，这被公认为肥缺。计生办主任则被调任某小局局长，这被认为是变相的惩罚。这位计生办主任和我谈话时说：

“我知道一些干部对我有看法，说我意志不坚定，但那种情况下，不交代不行啊？妈的X，那么高层次的部门，竟也使用如此卑劣的手段，你也想不到吧？现在正有人打着他们的旗号卖书，你说我买还是不买？买吧，很贵；不买吧，又怕得罪他们。”（访谈，2009）

这真是一朝被蛇咬，十年怕井绳。这位计生委主任更大的问题在于，他招供了不少中县给省市计生检查团以及上级计生领导的上贡等违规做法，结果被省纪委反馈后，导致上级计生部门的强烈反弹，对中县的计生工作造成了很大被动，而且上级计生领导强烈要求将其调离。

而这位县委办副主任则被中县干部称颂不已，认为是坚强的布尔什维克。民政局长则交代了很多实质性问题，并在专车上发现了大量现金，结果被判刑。

纪委是党的一把刀子，肯定要沾染鲜血，这是其职责所在。招还是不招？确实是摆在问题干部前面的重大问题。“抗拒从严，回家过年；坦白从宽，牢底坐穿。”这是中县官场很流行的一段顺口溜，正面反面的例子都很多，这就要看问题干部的问题程度、人脉以及造化了。

纪委还有很多具体的办案手段，比如查处某个干部的经济问题，会把其全部的亲戚的财产状况全部调查清楚，目的就是防止财产转移以及干部规避银行实名制等。比如查处一些实职重要干部，往往会把其先调离，然后再查处，以减少调查的阻力等。现在，不断出现的一些人大政协领导被查处，就是这种情况。还有往往通知问题干部开会，然后带走，也是常见的做法。一方面减少警惕性，一方面起到警示作用。而中县最近被查处的一位乡长，则是被检察院的一位哥们邀请吃饭，吃完饭后，下来就被带走了。

与纪委的道高一尺相比，则是问题干部的魔高一丈。一个越来越明显的趋势就是，干部的违法违纪和腐败越来越隐蔽，越来越难以查处。在官场，一个最基本的原则就是办事拿钱，办不成则退钱。一个收钱不办事的官员是最危险的，也是从政之大忌，会被认为人品都有大问题，翻船则是早晚的事。现在，官场有很多隐蔽的腐败心得，比如收钱必须两个人，绝对不能有第三者在场，尽量收熟人的钱等。尽量不拿现金，送银行卡，在礼物中夹带钱和银行卡等。所以，送给的礼物官员们一定会仔细检查，万不会借花献佛，转送了之，这些都是官场常识。现在，官场腐败早已超越送钱收钱的原始阶段，而是兴办各种经济实体，在企业中占股份，或者让亲戚承包工程以及套取国家项目等等，既能挣大钱，又有合法性的外衣。官商一体已经成为县乡干部的重要特征，金钱是政治的母乳，向上升迁的金钱要么来自于自己兴办的实体，要么来自于企业商人的资助。没有雄厚的经济基础，在现今的县乡官场，是走不远的，这已经成为官场的通例，中县也不例外。

在查处干部的过程中，检察院检察长、纪委书记和县委书记是三个重要的把门人和关口，特别是县委书记，其同意与否对于查处副科级正科级干部举足轻重。因此，与县委书记在政治上保持一致，在日常政治生活中关系融洽就成为副科级以上干部的仕途中的关键性问题，正是在这一点上，纪检部门成为县委贯彻路线方针政策的重要工具，成为惩处对县委决策阳奉阴违的异己分子的组织利器。在这种情况下，检察长、纪委书记和县委书记的执政风格就会对干部的查处产生重要影响。中县检察院曾经有一任检察长，为了筹集检察院大楼的款项，主动出击，从建筑包工头入手，每年都对全县的重要包工头采取措施，结果从一名包工头的口供中就查处了3名县直一把手，还导致了一名副县长的落马。几年之后，检察院大楼果然盖了起来，但这名检察长不仅在中县干部中落下严重骂名，其后来调任他县后也因为一名包工头的在询问期间死亡而出事。而中县一位县委书记则对副科级以上干部的查处比较谨慎，其在任的1999年，全县竟然没有一名副科级以上干部被查处，他说：

“查处干部要慎重，不然就会影响稳定，影响干事。我当时就给纪委和检察院打招呼，在我任上，不要轻易查处干部，所以你看我那几年，被查处的干部不多。”（访谈，2009）

中县一些干部认为，对副科级以上干部的查处，往往牵涉甚广，所以慎重查处干部也是主要领导明哲保身的一种方式。同时，不少干部认为，查处副科级以上干部确实会造成人人自危，严重影响稳定大局，影响干部干工作的积极性。更有一些干部认为，纪检干部就是踩着干部的尸体升迁上去的，其官帽子是血染成的。而且查处的往往是敢于做事的干部，其结果是严重影响经济的发展和改革的进行，因为改革就是要突破常规，某种程度上就是要违规违纪。因此，如何区分违规违纪和改革的界限，如何敢于改革而又不翻船，就成为考量纪检干部和改革干部政治智慧的重要手段。

在县乡过度竞争的仕途格局下，纪检监察制度提供了合法化清除仕途障碍的组织管道。与其他方式相比，收集竞争对手乃至政敌的违法违纪证据，然后密集性大当量地举报，不仅合法，而且可以根本性地摧毁对手，起到定点爆破的效果。在这种背景下，身在仕途之官人，大多谨言慎行，如履薄冰，很多事情黑箱操作，很大的一方面就是怕受人以柄。同时，纪检监察制度也提供了打击异己的组织化管道，现在常见的实践就是政治问题经济化解决，也就是往往通过查处政敌的经济问题来达到打倒其目的，所以，经济问题的根源还是政治问题。在政治运动式反腐的过程中，很多因为政治问题被打倒的干部还有平反的可能，而在现今专门机构反腐的过程中，因为经济问题被打倒的干部基本没有平反的可能，因为古今中外，凡是贪腐问题皆在重大罪行之列，这就使得现在的反腐其实具有更加残酷的一面。而在机构性腐败和制度性腐败越来越显著的今天，如何划清问题干部的界限，如何在问题干部之间进行切割，也就是查到谁就停止，已经成为越来越考量纪检干部政治智慧的大问题。

1978年以来，纪检监察部门作为治官之吏，越来越成为一个权势部门，特别是在县乡干部贪腐越来越严重的今天，纪检监察部门在干部仕途中的地位越发举足轻重，因此，如何与纪检监察部门搞好关系就越发成为干部政治生活中的重要内容。在这种格局下，请纪检干部吃饭，给纪检干部送礼物红包乃至金钱贿赂就成为司空见惯的事情了。一些干部曾发牢骚说，一些刚到纪检部门工作没有几年的小年轻，就买车买房，凭什么？而与我关系甚厚的县计生办主任在一次请纪检干部吃饭的酒桌上说：

“计生工作要搞好，一些违规的事情是少不了的，这就需要和纪检部门搞好关系，要经常和他们在一起，一方面争取他们的支持，另一方面也争取他们的理解。”（访谈，2009）

计生部门是上级检查比较多的部门，为了迎接检查，中县计生部门曾派人冒充别县的计生人员，全程侦查检查团在别县检查的内容。而纪检干部往往是检查团的一员，一位被抽调计生检查的中县纪委领导说，一次外县的计生部门要给检查团送礼物，但怎么也找不到他，原来他独自一人逛街去了。这位领导说，如果唯独不给他送礼物，他肯定对那个县的工作有看法。

我曾问一位中县纪委领导，纪委办案最大的问题在哪？他脱口而出：关系网。他举了一个极端的例子，就是有一年中县纪委在查处一个干部时，处分这名干部的常委会就要开了，纪委书记又接到市里领导的打招呼电话。毋容置疑，很多案件就是在关系的运作下，大事化下，小事化了。所以一位纪委领导说，现在规章制度很好，关键是难以执行。现在纪检部门面临的另外一个问题，就是纪检部门本身的监督问题，这也是很多中县干部非议的一个问题，就是纪检部门可以查办干部，但谁来查办他们？

在纪检部门权力越来越大，规格越来越高，并且成为干部晋升的捷径的格局下，纪检监察部门就成为很多干部向往的工作之地，下面对中县纪委室主任以上干部的情况进行统计分析：

表8-2 中县纪委室主任以上干部情况统计分析表（截止到2010年5月）

资料来源：县纪委

从上表可以看出，纪委机构内部领导岗位多，规格高，有8个正科岗位，22个副科岗位，这远远超过一般的县直部门和乡镇，就是县委组织部、宣传部等也无法相比，这使得很多干部认为进入纪委工作是一条仕途捷径，晋升的速度和机会要比其他部门高得多。同时非常明显的是，纪委成为干部子弟的聚集地，成为干部阶层自繁殖的重要机制和平台，特别是几个县领导的子女，非常扎眼。这种机构的权贵化趋势在县乡的一些核心部门，比如纪委，组织部等部门机构中非常明显，其导致的后果之一就是严重降低纪委的战斗力。作为干部阶层的一分子，相同的阶层意识和阶层背景会使得这些党纪国法的执行者更容忍和宽容干部的违法违纪，并会带来干部查处中的腐败。2009年中县被查处的原土地局长，其女儿就在中县纪委工作，颇具讽刺意味的是，当时她担任的纪委宣教室主任，主要职责就是党纪党规的宣传教育。在查处其父亲之前，组织上把她从纪委调离。其父亲和母亲都被控制后，对纪委机构的熟悉导致她到市纪委大闹一顿，结果当然是带来了更坏的后果。

现在的一个趋势就是，就是一些政治家族和政治势力集团乃至利益集团在纪检部门安置代理人，他们已经从寻求纪检保护伞阶段发展到直接安排人进入的阶段，这样，一旦有什么风吹草动，他们就可以在第一时间得知，并积极寻求对策。同时，熟知纪检内部情况的代理人的存在，使得他们更会规避风险，更加知道如何保护自己。现在，一些被查处官员的亲属在纪检部门工作的例子越来越多，比如，中县2007年被省纪委查处的民政局长，其女儿就在中县检察院上班。

但纪委干部在光环之下也有很多无奈，一位经常办案的纪委干部说：

“你问我办案的细节，我都不愿回忆，过去的就让它过去吧。你想想，哪一个被我办过的干部不恨我一辈子？县城就这么大，关系都是千丝万缕的，得罪一个人就是得罪一大片。但干了这个工作，也没有办法。”（访谈，2010）

而2009年被查处的中县林业局长，因为和县纪委书记不和，加上一言堂，作风霸道而被下属举报挪用资金而案发。当时办案的一位纪委领导虽然表面上和他没有关系，但实际上是纪委领导的弟弟娶了林业局长的妹妹。查办之后，两家的关系也很坏，后来这位林业局长运作之后复出，拟任另外一个局的局长。在一次酒桌上，一位领导对这位纪委领导说，好了，你的思想负担要解除了，你的亲戚要复出了，这位纪委领导只是苦笑几声，没有言语。

下面根据中县纪委的原始档案，对干部的经济问题、作风问题和政治问题进行详细考察。

第八章 纪律第二节 经济问题