- 读书 >
- 探路之役-萧冬连 >
- 第七章 改革的路径选择
五 转向全面承包制
既然经济过热的形势得不到控制，推行“价、税、财联动”方案就会有很大风险，重新转回企业改革，成了唯一选择。
1986年11月14日，国务院常务会议讨论通过《国务院关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，确定当前和今后的重点应放在改革企业的经营机制问题上。搞活大中型国营企业，关键是把企业所有权和企业经营权分开。当时，国有企业的公有制性质是不能改变的，因此想在经营权上做文章，在所有制不变的情况下，把企业经营管理权放开，责、权、利结合，让经营者有充分的经营自主权。国家对企业的内部事务不进行干预。将来企业的资产可能由国家资产、企业自有资产和股份持有者资产组成。企业税后利润按各自占有资产多少来分配，以鼓励、调动企业扩大积累的积极性。会议预期，放开经营权这篇文章做好了，不仅会使国营企业的状况有一个根本的改观，还会涌现出一批企业家和企业家集团。①
①房维中：《十三年纪事（1977～1989）》（1986年），第168～169页。
提出两权分离，出发点不是强化所有权对企业的干预，而是强调企业经营权要得到充分保障，推动企业成为自负盈亏、独立经营的主体。关于企业经营权，1986年11月下发试行，1988年4月全国人大正式通过的《企业法》做了详细而明确的规定：企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利；企业依法取得法人资格；有权接受或者拒绝任何部门和单位在指令性计划外安排的生产任务；有权自行销售本企业的产品；有权自行选择供货单位；有权自行确定产品价格、劳务价格；有权与外商签订合同，提取和使用分成的外汇收入；有权确定工资形式和奖金分配办法；有权录用、辞退职工；有权拒绝任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力；等等。②
②《中共中央关于贯彻执行《中华人民共和国全民所有制工业企业法）的通知）（1988年4月28日，中发〔1988〕4号公布）。
那么，两权分离的具体形式是什么样呢？当时有两种思路，一种是引承包制进城，实行企业承包制。另一种思路是，借鉴国际惯例，实行股份制，通过股份制把所有权与经营权彻底分开。国家经委主张搞承包制，国家体改委主张搞股份制。主张承包制的占多数，主张股份制的占少数。③
③萧冬连等对杨启先的访谈，2008年3月13日。
企业承包经营早就有了，但数量不大，面不广。最早实行承包的大型企业是首都钢铁公司。首钢是1979年国务院选定的首批八家试点企业之一，1981年经国务院批准实行承包经营。开始实行基数包死，超包全留的承包制，从1982年起实行上交利润递增包干，包干基数为3.98亿元，每年递增7.2％；超包全留，欠收自补，国家不再给投资；留利按6:2:2的比例分别用于生产发展、集体福利和工资奖励；工资总额与实现利润挂钩；计划内产品有15％的自销权；企业内部实行全员承包。首钢承包后，效益大增。首钢经验被广为宣传。其实首钢模式难以推广，据后来计算，1981～1990年，首钢多留利30多亿元。国家给予首钢的这种优惠政策不可能同样惠及其他。①第二个争取到承包权的是第二汽车制造厂。当时，二汽的基本建设还没有完成，国家已经没钱投资，二十几万职工和他们家属撒在偏僻山沟，如果二汽停建，这些人将如何生存？国家的大量投资也将“打水漂”。二汽负责人不断地向国务院领导人要求：国家可以不给钱，但希望给政策，让二汽实行承包经营，滚动发展。国务院很快批准了。二汽承包经营后，利用企业留利完成了国家的后期投资，使企业活起来了。随后国务院又批准了五个企业搞承包。②1984年2月10日，国务院在北京召开经济工作会议。国家经委提出，选择100个企业试用首钢的承包模式，但财政部不赞成，体改委也反对推广承包制。在理论界，马洪、蒋一苇、林凌、杨培新等都是主张搞承包的。此时，国家体改委杨启先等人向国务院递交了一个报告，强烈反对搞承包。提出的理由有两条：一是城市改革比农村要复杂得多，难以“一包就灵”。如果城市像农村那样“交够国家的，留足集体的，剩下都留给自己”，两三年后国家财政就吃不消。二是承包制容易导致拼设备，吃老本，做假账，少提或不提折旧费等短期行为。最后，国务院决定，多数企业推行“利改税”，已经批准的七家企业继续实行承包。实际搞上交利润递增包干的不只这七家，已经有30多家企业。③当时，赵紫阳并不赞成在国营企业普遍推行承包制，当年推出利改税，目的之一就是要先把位置占住，以抵挡各地要求承包的压力。
①国家体改委宏观体制司：《对在105户企业（156项重点工程）推广首钢承包办法的几点意见》（1991年4月24日）。
②萧冬连等对陈清泰的访谈，2009年7月。
③萧冬连等对杨启先的访谈，2008年3月13日。
然而，国营企业和地方政府都乐意接受承包制。企业为什么乐意？因为它赋予企业的权利和利益最为直接，承包制是固定利润上缴的，超过增长比例的部分留给企业。①地方政府也宁愿搞承包，至少可以保证财税任务的落实，而且易于操作。承包制就从地方先搞起来了。1986年底，财政形势已经很严峻了，企业连续20多个月上缴税收完不成任务，1987年的财政任务落实不下去，企业普遍不接受，认为太高。怎么办？天津李瑞环创造了一种办法，给企业“压担子”。所谓压担子，就是由主管部门同企业一户一户谈判，核定承包指标，签订承包合同，最后把任务派下去，然后实行“承包经营责任制”。这个经验很快就在其他地方效仿，并被国务院领导人接受。②既然股份制不是一个普遍选项，承包制就是唯一的抓手。1987年3月，六届人大五次会议通过的《政府工作报告》中提出：“今年改革的重点要放到完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。”明确肯定承包制是首选。4月23～27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，决定从6月起，在全国范围普遍推行承包经营责任制。11月13日，赵紫阳对承包更加肯定，认为“承包制是目前我国实行‘两权分离’的最可行的一种形式”。他反驳了对承包制的两种质疑：“有人说承包制不规范，怎么不规范？……在实践中逐步摸索，逐步完善，就规范了。”“说企业承包后出现短期行为，这不对。这种说法给人的印象是，不承包就没有短期行为。……不搞承包制，出不了企业家。”吉林省的经验增加了他对承包制的信心。据说，吉林省从1982年开始搞承包制，已经搞了五年，效益显著。过去吉林是补贴省，工业管理非常落后，现在它的财政收入每年增加几个亿，一些人所担心的问题他们都在实践中解决了。他要求搞理论的、搞实际工作的都应集中力量去完善承包制。②截至1987年底，全国预算内工业企业承包面已达78％，其中大中型企业达到82％。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。1990年第一轮承包结束之后，多数企业签订了第二轮承包协议。由于利益的驱动，承包制的初期效益明显。据国家统计局对9937个大中型工业企业的调查，实行承包制的企业产值、利税分别增长12.5％和20.8％，710个实行“亏损包干和减亏分成”的企业，产值增长16.9％，亏损减少68％。①另据资料说，全面推行承包制20个月，即到1988年底，全国预算内工业企业增创利税369亿元，相当于1981～1986年六年间企业所创利税的总和。②
①鲁利玲对安志文的访谈，2007年8月2日、3日、10日。
②萧冬连等对杨启先的访谈，2008年3月13日。
③房维中：《在风浪中前进—中国发展与改革编年纪事（1977—1989））（1987年卷），第335—342页。
①王亚平：《治理整顿时期中国经济发展的回顾与思考》，《中国经济史研究》1994年第2期。
②章迪诚：《国企改革三十年：全面推行承包经营责任制》，中国工业新闻网，http：//www．cinn．cn/xw/chanj/154777．shtml，2008年10月8日。
除了企业全面推行承包制，一些行业也实行了承包制。如1986年2月，确定大连港实行年度利润包干、“以港养港”的财务制度，利润增长部分全部留给大连港。此前，天津港已实行了财务包干。③3月，批准铁道部实行经济承包责任制，实行“六包”：包运输任务、包机车车辆生产任务、包铁路建设规模和形成运输能力、包基本建设投资和机车车辆购置费、包缴纳税款以及工资含量包干。6月，冶金工业部对国家实行“五包”：包上交统配产品任务，包提高质量、扩大品种，包降低能源消耗，包技术改造和基本建设项目的总投资、总进度和总效益，包提高经济效益。石油、煤炭等行业也实行了包干。
③《国务院办公厅转发关于大连港管理体制改革问题会议纪要的通知》（1986年4月22日，国办发〔1986〕30号公布）。
④《国务院批转国家计委等五个部门关于铁道部实行经济承包责任制方案的通知》（1986年3月31日，国发〔1986〕40号公布）。
⑤《国务院关于冶金工业部实行钢铁工业投入产出包干方案的批复》（1986年6月10日，国函〔1986］79号公布）。
伴随企业承包制的，是企业领导体制改革。1986年9月15日，中共中央、国务院颁发了三个条例，即《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。三个条例的核心思想是推行厂长负责制，这被认为既是经济体制改革，又是政治体制改革重要的组成部分，正式写进了中共十三大的政治报告。为了进一步强化厂长职权，11月11日，中共中央、国务院又发出补充通知，强调从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的转变，是企业领导体制的重大改革。全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。企业中党的组织要满腔热情地支持厂长（经理）行使职权。①
①《中共中央、国务院关于颁发全民所有制工业企业三个条例的通知》，《十二大以来重要文献选编》（下），第1132～1160页。
国营企业实行什么领导体制，1949年以来发生过严重争论。新中国成立之初学习苏联体制，实行过一段“一长制”即厂长负责制。1956年受到毛泽东的严厉批评，中共八大后改行党委领导下的厂长负责制。1980年8月8日邓小平在《关系党和国家领导制度的改革》的报告中，最早提出实行厂长负责制。1984年，在大连、常州、北京、天津、上海、沈阳等城市部分国营企业进行试点。②1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐述实行厂长负责制的理由是：现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。“只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。”厂长负责制改革正式提上日程。1987年推行承包制之初，对于企业承包到底包给谁，是工人集体还是经营者个人，是有过权衡的。从效率出发，只能承包给经营者，国务院领导认为，厂长租赁企业，责权利加风险，厂长有风险就有了权威，从公家的官变成经营者。说只能承包给劳动集体实际上是一种概念束缚，怕讲承包给厂长就是资本主义。武汉市试行全员承包，经理不能得的过多。问题是承包合同由谁来签，谁最终对企业盈亏负责？不过又说，大工业搞承包经营，很快就会出现高薪阶层，如果出了百万富翁将在社会上造成很多矛盾，承包制也很难搞下去。因此，要有节制的办法。①究竟实行全员承包还是厂长承包，并没有做出明确规定。
②中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》及附件《国营工业企业法（草案）》（1984年5月18日）。
80年代的厂长负责制与新中国成立之初的“一长制”背景完全不同。新中国成立之初的国营企业不过是国家行政部门的附属物，企业权力极为有限，更没有独立的经济利益。80年代企业有了独立的经营权和独立的经济利益，厂长拥有的权力比那时大得多。显然，这项制度安排着眼于改变过去“大家都负责，大家都不负责”的局面，有利于培养企业家精神，事实上也出现了像马胜利、关广梅、张兴让等典型人物。但它带来另一个问题：如何对厂长进行有效监督。因为信息不对称，上级主管部门的监督也很难。虽然规定设立企业管理委员会，但赋予它的职能事实上只是厂长（经理）的参谋机构，党委和职代会的监督制约作用也有限，厂长（经理）实际上处于无人监督的地位。为了强化承包经营者对国家的责任，1988年推行公开招标选择承包经营者、试行全员风险抵押承包、实行工资与效益挂钩等多种试验，希望把竞争机制引入承包，以克服承包中间不容易解决的问题，但仍然无法解决谁对国有资产负责的老问题，无法避免“内部人控制”问题。②华生等人提出的“资产经营责任制”方案，实质仍然是厂长（经理）承包制的一种形式。所不同的是，承包制以利润承包为标的，资产经营责任制则以国有资产保值增值承包为标的。它包括三项内容：一是对企业现有资产进行评估；二是实行统一上缴利润率，作为资产分红；三是用招标、投标方法选择企业领导人，企业领导人的收入同资产经营效果挂钩。③意在避免企业经营者的短期行为。这种承包方案并没能说服决策者，只在少数企业进行了试点。
①房维中：《十三年纪事（1977～1989）》（1987年），第214～215页。
②1995年，中国长江动力集团公司董事长于志安将在菲律宾建设的年收费1000万元的电厂注册在自己名下，然后潜逃菲律宾，从此事件可以窥其一斑。
③华生、何家成、张学军、罗小朋：《微观经济基础的重新构造—再论中国进一步改革的问题和思路》，《经济研究》1986年第3期。
