改革财务管理

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全国解放后，我军进入现代化建设新的阶段之后，在后勤中突出的矛盾就是财务管理问题。这个问题与我军的历史有关，我军历来都过的穷生活，所以领导干部对钱对物都看得很重的，在战争年代，我军皆大喜欢的是两件大事：打胜仗，有缴获。

过去，我军上下之间的矛盾，表现在后勤工作中就是调钱、调物。上面调东西，下面必须服从，否则就是本位主义。在解放前，我军都是在不同的范围之内自筹自给解决自己的供应，部队的生活情况根本不一样，苦乐不均是经常的现象，部队搞本位主义，「打埋伏」早就有之，是历史的产物。在我军的历史上对本位主义似乎不在乎，挂在嘴上经常检讨总也改不了，可以说，我军没有本位主义的领导干部是少有的。这种本位主义是为了本单位的工作着想的本位主义，我自己也犯过不少本位主义。

全国解放后，情况发生了很大的变化。按照财务法规各种经费开支都是「一个萝卜一个坑」，没有可机动的。各大军区和军兵种，领导干部能够批条子也就是为数很少的预备费。军区、军兵种首长，过去对花钱都是「说话算数，批条子有效」的，现在不行了，他们能舒服吗？这是不可能的。新的矛盾就是一个财权的问题。

一九五九年秋天，军委举行扩大会议的期间，一天下午散会后，几个军区领导把我拉去共进晚餐，他们半真半假半开玩笑地把我围攻了一顿。他们说：「你是老政治委员，现在当了总后部长，能政治多点，制度少点吗？」我说，「要政治也要制度。你们也知道，没有规矩能成方圆吗？」他们说：「方圆！我们只有兵权，没有财权，你知道吗？」我说：「你们不是都有自己后勤部，怎么没有财权？」「我们的后勤部，是你们总后派来的大使馆，我们怎能管得了。我们今天是向你提意见，你听不进去，我们为了要开支就给你发电报，一个不行就天天发一个，这样的权利总有吧？」我是初上任的总后部长，那天大家提出的那些问题是给我上了一堂很生动、很实际的大课，我认为他们向我提的那些意见，是反映了我军的历史情况的。

总后部长难当，我感到最头痛的就是两方面的问题。一方面是各军区首长一见到我，不是讽刺就是挨骂，一句好话也没有。另一方面，天天电报很多，都是用钱、吃饭、穿衣服的问题。经过一段时间工作之后，我感到自己不是当总后部长，是在为军区军兵种首长当管理员，大事小事都得办。这种情况，是管理制度造成的，让大家牵着鼻子走，我想应该把这种情况颠倒过来，不仅不要让别人牵着鼻子走，还要手执鞭子把别人赶着走。这就是我考虑财务改革的直接原因。

在财务管理上，我总是感到有问题，但病症在哪里？出路就是调查研究，向实际学习。对总后具体业务，我是「半瓶子醋」都不够，总后机关干部对我的反映是「讲道理可以，掐手指、算细账还要学」。为了得到真正的知识，我决心向军区军兵种首长学习，向部队后勤部长、处长学习。在了解到一定情况之后，再向财务干部学习，并展开调查研究。部队的领导同志说：「部队是执行财务制度的机器，没有办法，有困难就写报告。并不能发扬大家的积极性。要是把钱交给我们管，也并不一定就管不好。」部队的后勤干部说：「我军的后勤财务、物资管理存在的共同问题，都是从苏军进口的。要改变就不是修修补补的问题，是要开刀的问题。」

我也阅读了一些有关财务管理方面的文件、数据。我得出的初步看法是：我军财务工作最大的问题是财权和军政首长的领导权分离，党委和首长对后勤工作有职有权是根本问题，后勤财务工作也应符合党委集体领导下的首长分工分责制。总后的鼻子上安了很多的绳子，让别人牵着走。部队除了牵鼻子之外，是没有别的办法，我们确实把业务工作管死了。

经过调查研究，了解到我军财务制度的一些具体情况：

（一）财务管理制度，基本上是定额开支。从小定额到大定额都有，这些定额都不是根据消耗得出来的定额，而是习惯性的。

（二）只有大定额没有小定额的开支。

（三）小定额无约束力的定额开支。例如旅差费就是这种开支。旅差费如同办公费也是按照机关等级规定定额的。规定了出差人的坐车等级，伙食补助标准等，这种标准并非是计算定额开支的根据。例如一个团可以是十人次出差，也可以是五十人次出差，出差人数之多少，并不一定影响定额规定。为什么旅差费是超支最多的费用？这也是从财务管理制度而来的。这种费用只规定了出差人员的待遇，并没有规定出差人数，各单位只是考虑工作上的需要派人出差，并不考虑开支的问题。但是，如果既规定出差人员的待遇，又规定旅差费定额，同时还要规定旅差费节省归单位转为下年度使用，这样，就可基本不超支，甚至还可以有节余。

（四）在年终为什么会出现突击花钱，这也是从财务管理制度而来的。在制度规定上，行政费年终节余要上交，在这种情况下，上交和花了都一样，但与单位的利益联系起来，还是花了为好。如果在制度规定上，节余可以归单位所有，转为下年度使用，极大可能就不会突击花了。

根据对上面分析，财务制度存在的问题，是从「科学」管理而来的，但科学的进程总是有时代性的，超前的科学是行不通的，后勤工作在一个历史时期内最科学的制度就是「马虎」（实行包干，大钱严管，具体不要抠的太细）。

实行财务包干制。经费是分配的基础，制度是分配的方法。在经费不足的情况下，越实行过细的制度越感到不够，实行包干的「切块」制度反而可以解决问题，这样就可以实行大家有权大家负责，全军办后勤，不会把困难集中在总后勤部这一点上。

实行包干制的办法很简单，主要是三个问题。

（一）把经费分为实报实销和包干报销两大类。人员生活费，牲口饲养费，战备费为一类；各种行政、专业费为一类。第二类，科目繁多，但可以归并为三大项：行政费，事业费，临时费。这些费用，除临时费没有定额规定之外，其余都有规定，规定本身就是报销的依据。

（二）由总后勤部到团一级，实行层层包干。机关和院校怎样包干法，由各大单位自行规定，但绝对不许可把经费按人头分配到科处室和个人手上。

（三）实行包千的经费，节余归单位转为下年开支，绝对不许可把节省费用分给个人。在一个单位之内，各种经费可以调剂使用。在一般情况下，超支经费不予报销。

包干制是财务管理的一种方法，与供应标准不可混为一谈。例如，人员旅差的乘车标准和旅差费都要按标准执行，不可因为旅差费包干了，就任意随便开支。如果因为经费包干了就随便开支，是违犯财经纪律的，是要受到法纪处罚的。

包干制是一九六四年从旅差费开始的，然后才普及到其他各种费用。包干制的优点，我在这里不再多说，但我记得一点是：大大地节约了开支。我还记得一九六四年沈阳军区节约的数字是可观的。

实行包干制以后的报销方法，很多费用都可以改为以领代报。一九六一年林总去广东汕头视察工作，回程到惠阳四十二军军部，同军的首长谈到要减少连队的繁琐工作时，专门谈到了减轻司务长的工作。他随即用给笔划了一张连队司务长「以领代报」的报销表。我看到过那张表，是铅笔划的，线条很粗。林总是我军唯一从排长、连长逐级提拔起来的元帅。他是很熟悉连队的。他能划出一张这样的表，正是对基层工作的总结。

经过前后将近半年的时间，对改革财务管理制度心里有了一些底。我把财务改革的问题准备就绪之后，最初接触的就是当时的财务部长汤平。他由于没有思想准备，我们的谈话，使他震惊不小。我们连续谈了三个晚上，第一个晚上，他不说话，表现心情沉重。第二个晚上，他向我问了好多问题我都一一给了答复。第三个晚上，他面带笑容说话了。汤平说了三点。一、他很惭愧，过去我批评财务部就是「数字部」，今天才真正接受；二、他对我提出的财务改革，全部佩服，并称赞我是管钱的高手；三、他完全站在我一边，并承担改革的全部具体工作。我们之间有了共同语言了。经过他向财务部进行动员，大家认识一致了，领导财务改革的力量加强了。

我把财务战线上的工作做好之后，就向总后的领导干部做工作了。对财务改革的问题，遇到了一些人的强烈抵制，他们提出的理由是：我军从来没有实行过什么包干制：现行的财务管理制度，是他们制定的，不能改；要是搞财务包干，他们就没有什么工作可做了。对财务改革的问题，在总后机关闹得很热闹，正确的东西，总是越辩越清楚，经过各种方式做工作之后，特别是汤平同志以当事者的身份发言，各方面的思想都基本统一了，财务包干制定下来了。

一九六五年一月，全军后勤工作会议的主要内容之一，就是讨论财务包干制。这个制度一出台，就得到了各军区各军兵种后勤部长的热烈拥护，大家一致赞同财务包干制。在讨论中，大家一致认为：财务包干制，不仅解决了财务管理本身的问题，而且解决了后勤工作同各方面的关系问题，特别解决了各级后勤同同级党委和首长的关系问题。这个制度适应我军党委集体领导下的首长分工负责制。

军政首长对财务包干制是喜多忧少。他们说：财务包干制，是把责任交给我们了，我们要把事办好。过去，没有钱可以写报告，今后写报告也难办了。」有的也说：「财务包干就是把困难下放，我们当然只有把困难承担起来。比较起来，这样办比过去办法还好些，我们主动了，困难是可以克服的。」

总的说起来，财务包干制是成功的。我对后勤工作得出了三条主要经验，第一条要有党委的真正领导；第二条要有全军领导干部的热情支持；第三条要把改善战士生活成为一切工作的出发点和归属点。这三条归结到一点就是：全军办后勤。

1 原文此处多一「有」字。

2 原文如此。

3 原文如此。

改革医疗卫生第十八章军队农副业生产