宪政理想的衰落，1922—1928年
很难确定，自由共和国由一个充满生机的理想，是何时变成了遗忘其目标的。也许中国人对于在宪政制度下政治家的正直与诚实，期望过高和不切实际。正常的政治妥协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凯死后，黎元洪就任总统便是一例；1918年安福国会选举徐世昌为总统，则另是一例。但制宪的第三、第四次恢复又归于失败，人们普遍产生对宪政幻想的破灭感。其原因之一，也许是1922—1925年之间，北京产生的种种事件，比之已往更严酷地暴露宪法的虚伪性，原来在其背后还有派系政治的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环，始于1922年春的第一次直奉战争（见第六章）后不久。直系（以曹锟、吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利，扩展为在其领导下对全国的统一。直系及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的总统，孙逸仙辞去广州的总统，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”（黎氏于1917年为张勋赶下台，导致后来被直系宣布为违宪的安福国会的选举）。黎元洪表示在接受职务之前，要求军阀们同意“废督裁军”政策。对此意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布一系列的命令和任命。有些军阀甚至将自己的督军头衔改为“军务善后督办”[42]。黎元洪还采取行动裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。[43]
黎元洪最主要的成就，是任命包括有声望、有现代化意识的律师、外交官和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文幹，在最高法院辞职后加入内阁。罗氏通过重新谈判奥地利借款，减少政府债务3亿英镑，并得到供政府使用的8万英镑支票，证明其办事能力之高强。因涉及非法程序及个人贪污案，总统下令，罗文幹于1922年11月18日午夜被捕入狱，这是一次戏剧性的震动。
争论罗文幹有罪还是无辜的文章充满报纸。国会众议院议长、副议长[44]18日晚曾访问黎总统，提出罗氏若干罪状及贪污旁证，黎氏当即冲动（也许是非法的）发布逮捕罗文幹令。尽管黎元洪很快后悔，但已不能收回成命。内阁遂全体辞职，罗文幹案移交法院；一年半后，罗氏以无罪开释。
罗案的根源，在于“好人内阁”未能操纵国会政治（黎元洪复职后，立即恢复旧国会）。“好人内阁”由于采取“超越党派”立场，未与国会派系发展关系，亦未向有军阀后台的议员提供足够的资金，致使国会曾试图以质询和弹劾案困扰内阁。两位议长也许没有想到，其对罗文幹的指控竟使总统黎元洪冲动行事，以致使对罗总长的指控造成了内阁垮台的局面。
黎元洪设法任命了接替的内阁[45]，仍继续为总统。但吴佩孚的上司，直系领袖曹锟对总统已垂涎已久。1922年底，曹氏的代理人开始组织政治俱乐部[46]，以便在国会为选举拉票。[47]31923年初，倒黎的问题已尖锐化起来。孙逸仙回到广东，任军政府大元帅，致力于消除军阀混战的割据状态。黎元洪的总统任期无疑不会很久，不论曹锟还是国会都未采取步骤，召集会议选举新的总统。
1923年6月6日，四位忠于曹锟的内阁阁员[48]，指责黎总统对内阁干涉过多，迫使内阁总辞职。以后数日，北京驻军的官兵到总统府示威，索要军饷，警察罢岗，有组织的示威包围了总统府，驻军及警察的指挥官提交辞呈。6月13日，正值1917年黎氏遭张勋发动政变六周年之际，在官邸遭围困的黎元洪逃出北京，宣布其打算在天津继续行使总统职权，但黎氏的专列在杨村被驻扎在该地的曹锟部将拦截。在离京后约9小时，黎元洪于午夜签署一份辞职声明；黎氏在住进天津英租界得到保护后，立即否认了该项声明。黎氏走后，北京还成立了看守内阁，由国务院摄行总统职权。
然而，新的障碍又出现在曹锟面前。在这次政变前后，国会的法定人数已经走散。对曹锟野心抱有敌对态度的政治领袖——满洲的张作霖，浙江的卢永祥，南方的孙逸仙，以及其他的人——撤回了在国会中的议员，而其他的议员已在惊慌中逃散。黎元洪发布文告称，要将国会迁往上海，其本人将在该地重整旗鼓，另建政府；还提供一笔资金，负担议员赴沪路费及在沪的食宿费用。
为了在北京重新组织国会法定人数，曹锟的党羽提出针锋相对的建议，北京将支付从上海返回北京的路费，每周还有一笔参加国会非正式讨论会大方的酬金，将参加修改国会组织法；使议员的任期不再是有限时期，而是无限期延长，直至选举产生新国会为止。选举总统前，必须先完成宪法。总统选举时，每位议员将得到5000元谢礼；来北京的国会议员人数逐渐上升。
与此同时，黎元洪离开天津，到上海后发现，当地军阀不愿冒险接待有争议的对抗政府。黎氏即乘轮船东渡日本，在上海组织的新政府也就此垮台。在北京，国会的议员人数增加了，尽管“几乎完全没有公众关心的任何明显迹象”[49]。选举于10月5日进行；10月10日，曹锟就任总统，当天并公布了中国新的永久性宪法。尽管宪法拟订得很好，但颁布宪法的肮脏背景损坏其效力。据报纸揭露，每个投票选举曹锟为总统的人，收取了5000元贿赂，更加剧了公众对“猪仔议员”和新政权的厌恶。[50]
据估计，曹锟为了住进拘泥礼仪而笼罩沉闷气氛的总统府，共花费了1356万元。曹氏是位无所作为的总统。在未选出新国会时，旧国会仍召集会议。国会中辩论有如家庭中的口角，有时发展到双方动武的地步。正如英国驻华公使麻克类爵士在1924年6月的报告所称，“过去五六个月中，北京的政治局势异常平静，并且……没有倾向于削弱或加强曹锟总统及中央政府的特别进展”[51]。
同时，导致北京另一次政变的军事活动也日趋成熟。驻扎在北京附近的直系将领冯玉祥，奉命向北进军，迎战奉军。但冯玉祥于中途回师北京，废黜了曹锟总统，并要求结束军事行动（见第六章）。
冯玉祥发动的政变，显然使曹锟的宪法失效。为了拼凑一个可以使人接受的政治班底，段祺瑞被邀再度出山。[52]虽然段氏是个实干家而不是个理论家，但感于时代的要求，仍抱着全国团结和重订宪法的空想。段氏认为，这又是一场革命，所以于11月24日就任中华民国临时执政府的“临时执政”，在拟就约法之前，暂时集总统和总理权责于一身。新宪法的草拟过程是非常复杂的，首先要召开代表主要军事和政治势力的善后会议，对国家的统一作出安排；然后按照善后会议制定的条例，组织宪法起草委员会；最后召开国民代表会议通过宪法。
段祺瑞的方案，对厌倦于政情的民众并没有什么号召力，但有些政治活动家却乐于参加。善后会议遂于1925年2月1日召开。
在历时3个月的善后会议上，共有160位代表讨论了30多项议案，包括遣散军队，整顿政治、税制、教育经费，查禁鸦片，还有其他议题。会议通过的议案中，有一项对召集宪法起草委员会（1925年8月3日成立，12月完成宪法草案）作了规定，对选举国民代表会议（但从未举行选举）作了规定。同时，段祺瑞执政又召集临时参政院行使临时立法权。国会人员的分配十分周全，讨论得也十分严肃，国会的活动十分认真。人们甚至认为，执政府成员根本就没有看出在其身边会爆发一场革命。
宪政也不能遏制日益膨胀蛮横的军事力量。在一场革命的骚乱中，北京又发生了一次政变。1926年4月9日，段祺瑞的贴身保镖被解除了武装，段祺瑞被免除了执政的职务。
当新的统治军阀争论由谁组阁时，北京实际上有数星期处于无政府状态；随后，一系列的内阁成立，“行使执政权”。最终，张作霖解散了最后一届摄政内阁，1927年6月18日任安国军政府陆海军大元帅；任命其党羽为内阁大部分成员，发布任命、分配资金，以应付外交使团。但国民革命军于1928年6月8日进入北京时，中国的议会民主试验也就结束了。
中国社会变革的大浪潮，把富人和幸运的人冲到条约口岸的外国租界边缘。据一位天津的居民回忆，“在社交上，生活……十分有趣，迷人”。以前的满族皇帝安逸地住在天津日租界的一座豪宅中。前总统徐世昌住在天津英租界里，欣赏文学著作和莳花种草。曹锟偏好独居，但也接待一些生活上的朋友。“段祺瑞执政比较穷——事实上，没有自己的房子，是住在当年一位忠实旧部属提供的一所住宅里，花时间去研究佛经，有时也喜欢轻松地打打麻将……当被问及中国国内纷争的原因时，段氏总是给予佛经上的解释，说中国正被派到地球来的恶魔的古怪行为折磨，动乱将继续下去，直到魔鬼被赶尽杀绝。”[53]
宪法未能如广大中国人所期望的消除冲突，统一了国家。对此，后来的一些分析解释，也同段祺瑞一样，感到大惑不解。中国为什么会成那个样子，至今仍有争论。有些人的解释，认为操纵政坛的，都是些以权谋私和虚伪的政客，践踏法制造成的结果。另一种看法，认为名为中央的北京政府，实际上只是地方军阀割据称雄形势下，罩在上面的一件外衣罢了。本章所论述的，是由于参与者热衷于派系斗争，使宪法体制也耗尽了自身的活力。
[1]在很大程度上，本章吸取了安德鲁·J.内森的《北京1918—1923年的政治斗争：派别活动与宪政的失败》的内容。
[2]康有为：《请定立宪开国会折》，重印，载翦伯赞等编《戊戌变法》，2.第236页。
[3]梁启超：《立宪法议》，载《饮冰室文集》，第5卷，第2册，第3—4页。
[4]迈克尔·加斯特：《中国知识分子和辛亥革命：近代中国激进主义的诞生》所引，第138页。
[5]校注：此处的“王道”，即指溥仪的恢复帝制。
[6]校注：省一级制定的宪法，中国通称为“省宪”。
[7]让·切斯诺：《中国联邦制运动，1920—1923年》，载杰克·格雷编《近代中国对政治体制的寻求》，第123页。
[8]校注：原文译意为“联邦宪法”，当时中国称之为“联省宪法”。
[9]关于支持以下主张的例证，见内森《北京1918—1923年的政治斗争》，第8—13页。
[10]汪一驹：《中国知识分子和西方，1872—1949年》，第147页。
[11]张朋园：《清代谘议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，5.6（1968年3月），第1439—1442页。
[12]韦罗璧：《中国立宪政府：现状与展望》，第33页。
[13]孔子之说，引自内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第21页。王阳明语引自戴维·S.尼维森：《王阳明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编《中国思想研究》。孙逸仙语引自邓嗣禹、费正清编：《中国对西方的反应：1919—1923年文献概览》，第264页。
[14]梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890—1907年》，第100页。
[15]科文：《王韬对变化中世界的看法》，载费维恺、罗兹·墨菲、芮玛丽编《中国近代史入门》，第160页。
[16]伍德海编：《中华年鉴，1926—1928年》，第407—410页；关于司法部，见第753—768页；关于交通部，见第269—385页。
[17]《纽约时报》1928年12月30日，引自戴维·斯特兰德：《20世纪20年代的北京：政治秩序与公众的抗议》（哥伦比亚大学哲学论文，1979年），第43页。
[18]校注：在华盛顿会议上签字九国公约的9国，为中、英、美、法、日、意、比利时、荷兰、葡萄牙。
[19]校注：1925年1月31日，北京政府电令驻各国公使，分别向各驻在国提出召开关税会议要求。1926年7月，出席关税会议的各国代表决定暂时停会，俟中国代表能正式出席时，再继续开会。
[20]梁肇庭：《中苏外交关系：1917—1926年》。
[21]资料见内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第74—90页。
[22]校注：原文译意为中国银行家协会。1918年7月8日，张公权、宋汉章、陈光甫、钱新之等在上海发起成立上海银行公会，参加的银行为中国、交通、浙江兴业、浙江实业、上海商业储蓄、盐业、中孚等7家银行。
[23]校注：原文为“ExaminationSupesvian”，译意监察考试的人，按即主考官。
[24]芮恩施：《一个美国外交官在中国》，第95—96页。
[25]校注：此人为权量，湖北武昌人，清末，任工商部秘书；民国初年，任农商部秘书，交通部参事；1916年，署交通部次长等职；1918年，任吉会铁路督办、吉长铁路管理局局长。此处吉林今更名永吉。
[26]校注：中国银行1905年设立，原称户部银行，1908年改称大清银行；1912年1月，改称中国银行。
[27]《北华捷报》1922年2月4日，第289页。
[28]校注：南方拒绝参加的5省，为广东、广西、四川、云南、贵州。
[29]此处为英文原文附注。
[30]外交部档案228/3279，载《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，翟比南，无日期，第15—23页。
[31]南海胤子（笔名）：《安福国记》，Ⅰ，第47页。
[32]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[33]校注：各省最高军事长官1912年称都督；1914年6月，袁世凯改称为将军；袁世凯死后，1916年7月6日，改称督军。
[34]外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
[35]外交部档案228/2982，急件67，1918年6月18日，翟比南致朱尔典，第2页。外交部档案228/2982，急件72，1918年6月29日，翟比南致朱尔典，第2页。
[36]外交部档案371/3184，126951（516666），急件351，1918年7月24日，北京，朱尔典致贝福，机密。
[37]校注：此时青海未设特别区，1915年10月，北京政府于甘肃省内置甘边宁海镇守使；1926年10月，改为甘边宁海护军使。
[38]关于安福俱乐部组织，见内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第106—110页。
[39]校注：徐世昌总统准段祺瑞辞去国务总理，由内务总长钱能训暂行代理国务总理，后任龚心湛、靳云鹏为总理。
[40]校注：参议院议长李盛铎，副议长田应璜；众议院议长王揖唐，副议长刘恩格。
[41]校注：安福系决定选曹锟为副总统，因研究系和交通系议员的反对而流产。
[42]校注：各省最高军事长官，1922年“废督裁军”后，各省督军先后改称督理、督办，后一律统称“军务善后督办”，简称督办。
[43]内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第189—193页。
[44]校注：黎元洪复职后，恢复旧国会。旧国会众议院议长此时为吴景镰，副议长为陈国祥。
[45]校注：“好人内阁”总理王宠惠1922年9月19日组阁，同年11月29日因罗案倒阁。汪大燮继任总理。
[46]校注：曹锟派保定派的亲信人物，在北京拉拢议员组织十多个俱乐部，每省议员都指定一人。
[47]内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第201页。
[48]校注：此四阁员为农商总长高凌蔚、交通总长吴毓麟、司法总长程克、财政总长张英华。
[49]外交部档案371/9812，急件586，1923年10月17日，麻克类致寇松。
[50]关于“猪仔议员”及公众的普遍反应，见刘楚湘《癸亥政变纪略》，第218—219页。
[51]外交部档案371/10243，F2665/19/10，急件400，1924年6月23日，北京，麻克类致麦克唐纳，机密，第1页。
[52]校注：1924年北京政变，曹锟被赶下台后，张作霖等举段祺瑞为中华民国临时执政府执政。1925年，段氏召开善后会议，抵制孙中山倡导的国民会议。
[53]颜惠庆：《1877—1944年的东—西万花筒：自传》，第174—175页。
