武人的专横与政局的动荡
在军阀时期的12年，北京的中央政府始终动荡不定，变动无常；前后共有7人任国家总统或临时执政，其中1人是两次出任，实际是8位国家首脑。除此之外，有4个摄政内阁，在短暂的过渡期管理政务，还有一次满族皇帝短命12日的复辟。学者们共列举出24届内阁，5届议会或国会，至少有4部宪法或基本法（参看第五章）。在此时期内，人物、机关，以及法律上和政治上的变化，更是数不胜数，令人眼花缭乱。因此，要用清晰简明的方式来论述此时北京复杂繁乱的政情，是非常困难的。前面第五章已扼要简述立宪政府的工作。兹就前述之事件加以考察，以表明武人跋扈产生之经过，并终于抹去宪政痕迹。
在袁世凯政权后期，段祺瑞担任了国务总理，并在黎元洪任总统时，继续任此一职务。从黎元洪一上台，段祺瑞就一手把持政务，形成总统府与国务院之间的“府院矛盾”。这时段祺瑞领导的国务院，可能认为是责任内阁，这正是议员们在袁世凯任总统时所希望的。但很多政治家对段祺瑞不给予支持；段氏不得已，指望军队的高级将领和各省的督军成为其权力的基础。因此几乎从一开始，依靠军队力量的段祺瑞，和谋求对其加以抑制的国会之间，就存在着紧张的关系。
这种段祺瑞与国会之间的紧张关系，在1917年春中国参加第一次世界大战问题上，达到了顶点。梁启超和段祺瑞认为中国应当加入协约国一方，梁氏希望利用参战和战后和议来提高中国的国际地位；段氏于当年4月在北京召集了一次督军会议，对总统、内阁，尤其是对国会形成了压力，近似迫使国会批准参战政策。于是在关于对德宣战问题上，展开了矛盾。督军们支持段氏的参战政策；国会在军人的压力下，则畏缩不前，拒绝段祺瑞在总理任上讨论参战问题。于是各省督军极力主张，由总统黎元洪下令解散国会。相反，黎氏在稍事犹豫之后，竟免除了段祺瑞的国务总理。这一下黎元洪捅了马蜂窝了。段祺瑞要求督军们给予支持，北方八省的督军宣布脱离黎元洪政府独立。在此期间，面对督军们的反对，黎元洪竟找不到一个人愿出任国务总理。
在这种僵局下，张勋提出愿在总统和督军之间进行调解。此人原是死心塌地忠于满族皇室的“辫帅”。因为“辫帅”曾在一年前促成许多督军们组成督军团，并充当督军团的首脑，似乎此人确实具备影响督军的条件。但是“辫帅”的居间调停，既不是为了保全黎总统，也不是为保卫共和政体，而是梦想实现其复辟清帝的计划。首先，“辫帅”要求总统解散国会，而这正是督军们早就希望的。黎氏此时已别无选择，终于同意解散国会，于当年6月中旬发布解散令。张勋于是率军进入北京，于7月1日宣布复辟满族皇帝重登皇位。
其实，张勋议论复辟的事已有数月，其他许多督军也赞成或默许；但是，这些复辟的假想同盟者，在复辟发生后却兴兵讨伐。有些研究者认为，督军们所以改变主意，因为张勋在复辟朝中占了权势太大的职位，还因为督军们态度的不同，已预示支持复辟者比反对者为少。但主要原因，似乎是督军们并不真心想要皇帝复辟，只是想利用张勋对皇权的信奉，作为反对黎元洪政府的一个手段。[36]段祺瑞立即组织讨伐张勋的军事行动，同时宣布黎总统已重任其为国务总理。这次讨逆战争是短暂的，复辟只在两周之内结束了，张勋避居到一个外国公使馆。段祺瑞以“再造共和”者重入北京。黎元洪可能在段氏的压力下辞去了总统，副总统冯国璋遂继任总统，任满从袁世凯开始的五年总统任期余下的一年。[37]
军事一政治派系的出现，1917—1920年
以宪法为据作为冯国璋出任总统的唯一基础，冯氏是不愿接受总统职务的。在安排其一亲信者继任江苏督军，并使其他两位支持者分任沿江的湖北和江西督军之后[38]，冯氏才同意担任总统。这样，冯国璋与段祺瑞都有相等数量的督军支持者；段氏的支持者为安徽、浙江和福建三省的督军。[39]
当段祺瑞重任国务总理时，因为以前的国会曾与其作对，遂决定不再恢复被黎元洪解散的国会；而于1918年操纵选举安福国会（见第五章）。为增强其军事力量计，段氏用武力压制不同意见的各省，将其亲信安插在有权势的位置上，以为用这种方式就可以达到全国的统一。其他的督军们担心，段祺瑞沿着这个方针继续下去，督军们将会被逐一消灭，于是集合起来反对皖系势力的控制。这样就形成了直系。
湖南战略地位的重要，使之成为段祺瑞的第一个目标；从北方可以由铁路进入湖南，而湖南与四个分离主义的南方省份相连接[40]。1917年8月，段氏任命其党羽为湖南督军[41]，遭湖南人反对，于是战争爆发。[42]湖南人迫使段祺瑞任命之人离开湖南。战争持续到1918年春季，吴佩孚终于打败了湖南军队，使湖南处于北方的控制之下。段祺瑞遂任命“自己的人”张敬尧为湖南督军[43]，使吴佩孚希望得到这一任命落了空。
在1918年吴佩孚率军占领湖南以前，其上司曹锟通常是支持段祺瑞的。但从此时起，曹锟与段祺瑞为各自的利益开始出现分歧；段、曹关系的恶化，部分起因于吴佩孚。吴氏在湖南取得胜利后，指望能被任为湖南督军。但段祺瑞无视于吴氏的愿望，而属意于自己的人。作为对段氏的回答，吴佩孚停止了对南方的军事行动，并从此时开始，对北京作出了尖锐的批评。同时，曹锟也担心段氏会免去其直隶督军的职务。对于怀有独立野心的军阀曹锟和吴佩孚来说，段祺瑞稳步积累财政、军事和政治力量，俨然对其是隐含着一种威胁。1917年8月，段祺瑞终于对德宣战。原来在1918年初，日本曾向段祺瑞提供了大宗借款，并缔结了陆军和海军协定，为段氏组织参战军提供了合法的基础。表面上这支参战军是为了在欧战中使用，实际上是为段氏在中国的目的效力；欧战停战后，这支军队改名为边防军。
面对段祺瑞正在增长的权势，不属于段氏集团的军阀，便奉冯国璋为其利益的主要代表。甚至更为重要的，曾经听从段氏指挥的军阀，此时也看出段氏的最终目的，是在消灭所有不服从北京皖系政权的军阀。无疑有这种考虑因素，加上段氏没有任命吴佩孚为湖南督军，遂导致曹锟背弃了段氏集团。冯国璋于1918年离开总统职位，并于一年后死去时，曹锟继冯国璋之后，遂成为段祺瑞反对派直系的首领。
满洲的张作霖，也关怀段祺瑞权势的扩张；因为段氏势力的扩张，隐含着对张氏独立自主的威胁。的确，段祺瑞已经把势力扩大到内蒙；张作霖一向认为，内蒙为其势力范围。这样，奉系与直系决定合作来对付皖系。
公众对一系列发生的事件深感不满，在严厉的集中批评段政府的亲日方针之后，使事态发展到危机的程度。1919年的巴黎和会，决定把德国在山东胶州湾租借地移交给日本，并以日本和段祺瑞政府之间的协定为根据，以证明此决定的正当。巴黎和会的这一决定，立即在广大知识分子及其他人士之中，也在直系军阀——其中值得注意的是吴佩孚，引起了激烈的反对。1920年，反段的军阀们要求改组北京政府，消除皖系势力在北京政府的垄断地位，并要求重开和南方的谈判以及减少段氏所掌握的兵力。段祺瑞拒绝了这些要求，战争于是在7月爆发。直奉联军迅速打败了皖系军阀，按照中国对下野官员宽大的惯例，段祺瑞通电下野，去研究佛学了。
直系政权的兴衰，1920—1924年
在军阀时期，北京政府的人事安排和政策，是以反映幕后的军阀愿望为准则。但政府不稳定的主要原因，还在于难于在职务安排和政策制定中，当众将领对其相互间实力不太清楚的时候，准确反映出军阀间权力分配的状况。在1920年的战争之后，直系和奉系分享政权，起初以双方可以接受的方案组织政府，接着便开始互相排挤，利用政府官员和政策作为双方斗争的棋子，直至最后双方以兵戎相见。
1886年中进士的年高的徐世昌继续在总统位置上。徐氏资格老，有威望，适合于这个职位，但其和直、奉两派的关系都不密切。徐总统继续任靳云鹏为国务总理。张作霖与靳氏为姻亲，所以能为张氏所接受；吴佩孚曾是靳氏的学生和被保护人，所以也能为吴氏所接受。靳云鹏在任总理的一年多时间里，如履薄冰，只有在和两个集团协商之后，才能作出重要决定。
当段祺瑞被赶下台时，安福国会也随之被解散。总统徐世昌下令，按照1912年《临时约法》选举新国会，但广州的护法政府对此拒不接受。按照广州的看法，新选举是多余的，因为原来的国会议员任期未满；而且徐世昌总统的命令也是不合法的，因为徐氏的总统是由非法的安福国会选举产生的。南方此时已从分立中获得利益，分立使南方几省有理由保持独立，并为许多国会议员提供职业。因为只有少数议员到了南方；1919年，南方就补选了数百名议员。当北京不顾南方的抗议下令重新选举时，只有11个省进行选举。这样，新议员不足法定人数。因此，新国会从未召开。
直皖战争后，新组成的北京政府，授予胜利者各种适于其新权势的官职，使其掠夺得以合法化。曹锟被任命为直鲁豫巡阅使，管辖数省的巡阅使——有时称之为“总督”，实际上有权任命所辖各省的督军。张作霖已经是东三省巡阅使，又兼任蒙疆经略使，使张氏在内蒙的活动合法化了。
吴佩孚被任为直鲁豫巡阅副使，充当曹锟的下级是适当的，但却不能使这位独立的军阀得到满足。吴氏把其司令部设在河南，似乎已完全控制了该省，又于1921年取得湖北省。其所用的方式，充分说明同一集团军阀之间的矛盾。依附直系已有数年的湖北督军王占元，当1921年联省自治运动接近高潮时，湖北的政治家要求该省制订省宪，并建民选政府。联省自治运动领先的湖南督军，自称是一支军队的总司令[44]，要把湖北从非联省分子控制下解救出来。王占元请求吴佩孚率兵前来援助，但在王占元被湘军打败之前，吴氏并不派兵相助。等到湘军将王占元打败后，据有了湖北，吴佩孚这时才率兵把湘军赶走，自己得到了湖北。于是吴佩孚渐成了直系实际的军事领袖。
吴佩孚于是组织沿江五省的联盟[45]，以防止外部的入侵和内部的纷扰。满洲的张作霖和广东的孙逸仙，都感到来自直系势力扩张的威胁，于是就联合起来反对吴佩孚。1921年末，张作霖利用北京政府的财政危机，挑选梁士诒代替靳云鹏出任国务总理。吴佩孚则以梁士诒的亲日政策为口实加以攻击，实际是间接攻击张作霖。
绝大多数军阀冲突的最初阶段，都是一场“电报战”，双方都在电报中指责对方政策的误谬和爱国心的虚伪，同时也宣扬自己一方动机的纯正。直系和奉系的领袖在1922年的前数月中，互相发出此类通电不计其数，在春季遂发展成为以枪炮相对的真正战争。直系军队以惊人的速度——奉军在人数上和武器装备上都占有明显的优势，但为直系的速战所击败。张作霖只有退回到长城以外，直系也没有准备向关外进军。北京政府随即由直系军阀所控制，所有张作霖任命的官员一律被免除。张作霖干脆宣布满洲脱离中央政府，自行独立，仍如往日一样，以完全分离的形式进行在满洲的统治。
张作霖的同盟者孙逸仙也没有获得成功。孙氏派出一支北伐军后，名义上属于孙氏部下的陈炯明，却炮轰孙氏的总统府。孙氏虽得以脱身，但政府已被颠覆，北伐也只得停止。尽管陈炯明想当广东督军的野心得到满足；很明显，这是陈炯明和吴佩孚协议的结果，也是军阀联盟制造混乱状态的一个显著的事例。
尽管这时只有一个集团控制北京政府，但卷入北京政治斗争的却有两个派别。[46]吴佩孚的军人职责与其忠君的儒家原则，使之其不可能公开背离曹锟，但对于政府却有其不同的主张。此外，每个军阀都有一批党羽，都想在政治策划中提高其首领的地位，并由此求得其个人的升迁。两个派别斗争胜利和失败的主要手段，就表现在内阁的任命和政府的政策。
在战争之后，北京的新统治者立即迫使总统下野。吴佩孚请黎元洪出山，重任总统。同时，吴氏又恢复旧国会。这是1914年第一次被解散，1917年又被黎元洪第二次解散的国会，留下的议员一直在南方，主要在广州。
黎元洪第二次总统的任期只有一年，1923年6月到期，这比其第一次任总统更为失败。直系军阀不给黎氏实权；只有经过军阀们同意，黎氏的任命和决定才能生效，而且也很难得到经费来维持总统府的公务用费。在黎元洪第二次总统任期的前一段时间，吴佩孚在很大程度上控制了政府；曹锟也无法实现其垂涎已久对总统的渴望。但在1923年初，曹锟的党羽用贿赂收买，成功地把吴佩孚支持的内阁赶下了台[47]，并任命提名的人组织政府。曹锟一伙掌握了主动权，千方百计要使曹锟当上总统。但是，要曹锟当上总统，必须使黎元洪离职；而要做到这一步，必须把黎元洪赶出北京。曹锟以付给投票选其为总统的议员，每人5000元至7000元代价，果然于1923年10月当选为总统。
仍在关外的张作霖，谴责选举曹锟为总统是非法，并宣称其责无旁贷之任务，是使国家从曹锟与吴佩孚卖国贼手中解救出来。张作霖在1922年战败之后，对其所部重新训练和整编；到1924年，与南方的孙逸仙再次结盟，准备与直系一决雌雄。与此同时，吴佩孚已放弃早先想由会议统一国家的希望，并且断定只有打败所有不承认北京领导的督军，才能统一国家。张作霖当然是首当其冲的争战对象。
在互相指责的电报战之后，第二次直奉战争终于在1924年秋爆发。[48]数星期之后，当吴佩孚沿长城一线的进军顺利之时，其部下一个将军的倒戈，导致了吴氏意料不到的战争结局。基督将军冯玉样突然率军脱离战场，返旆南指，回师北京，于当年10月23日占领北京，囚禁总统曹锟，并宣布停战。吴佩孚试图率直系其他部队对冯玉祥部进行反击；但其他直系部队尚未及成军，而吴部在战场已全线崩溃，其本人只得败走华中。
在1918年后，冯玉祥虽被视为直系成员，但其从来不是吴佩孚的亲密朋友。冯氏曾冒犯过吴佩孚，批评过吴氏的个人表现，于1922年任河南督军时，拒绝送交吴氏所要求的款项。另一方面，吴佩孚曾限制冯氏扩大部队，还将冯氏调离河南督军的职位，到北京就任易受攻击的职务。[49]因此，即使是直系战胜奉系，冯玉祥也并不能指望个人有何得益之处；相反，吴佩孚会因胜利而扩大其势力，将更易于对冯氏的控制。
由于有这样的背景，冯玉祥在接受了大笔贿赂款项后，转而举兵反吴。钱是由日本提供的，显然是采用像给张作霖贷款的方式，可能附有未来由北京建立的新政府偿还的承诺。对于此项贷款金额，各有不同估计，很可能在150万元左右。[50]冯玉祥多年来受到资金极为短缺之苦，就是吴佩孚胜利也不可能有多大指望，因而就接受了这笔贿款。日本人所以要花上这笔巨额贿款，目的有二：第一，预防受其保护的张作霖失败；第二，更重要的，是使段祺瑞再度担任政府首脑，以便恢复1917—1920年之间日本和段政权的互利关系。
张作霖的权势，1925—1928年
冯玉祥发动的政变和吴佩孚的突然失败，引起了广泛而复杂的军阀关系的重组，大约进行了一年。一开始，冯玉祥和张作霖两个胜利者，都为自己在权力分配上能获得相应的职位。张作霖获得统治东北的奉天、吉林、黑龙江三省与热河[51]、直隶两省区的正式权力。冯玉祥被委任为负责绥远、察哈尔[52]、甘肃三省区；与冯氏结盟的一些军阀，则率兵进入河南、陕西，取得对两省的控制权。[53]张作霖派军队进入山东、江苏、安徽；但一个据有长江流域的军阀[54]，迫使张氏所部退出苏、皖两省，并使该两省加入长江流域的五省联盟。吴佩孚以其资历和声望，试图获得有真正权力的位置，于数月后获得了对湖北的控制权，被承认为华中几省名义上的领袖[55]，并和其长期的敌对者联合，去与新的敌对者冯玉祥作战。
直系1924年的失败，给北京政府的组成形式以强烈的冲击。最后，段祺瑞东山再起，任新政府的首脑。段氏于1924年11月就任临时执政府临时执政之职，颁布了《临时执政府组织条例》（见第五章）。
预料之中的冯玉祥与张作霖之间的战争，果于1925年最后数星期内开始。到是年年底，冯玉祥看到战争已不可能取胜，遂宣布下野出国，希望在其下野后讲和时，能保留一些力量。张作霖对此概不留情，反而此时又与吴佩孚结盟。吴佩孚对冯玉祥怀有刻骨的仇恨，要张作霖率部对冯军继续攻击，准备将其彻底消灭，也几乎大获全胜。到1926年中期，冯氏的部队衣衫褴褛，溃不成军的退往西部。这支军队虽能重整旗鼓，但张作霖和吴佩孚暂时成了十足的胜利者。[56]当然，张、吴俩人的胜利，也预示风雨飘摇的北京政府会有另一场巨变。
1926年4月，冯氏部队以段祺瑞阴谋对其陷害为由，企图逮捕段氏；段祺瑞避入使馆界。在冯玉祥部队被赶出北京时，段氏虽然很快返回临时执政府，但是张作霖已决定不再保留段氏的职位。段祺瑞失去了张作霖的支持，于1926年4月20日黯然去职。当张作霖和吴佩孚尚未决定处理组织政府事宜时，北京有数周时间没有全国性的政府，最后组织一个“摄政内阁”。实际上，“摄政内阁”只是军阀们委任的政客委员会。在此以后的时间里，“摄政内阁”经过了多次变化；1927年初组织了一个新的“摄政内阁”。[57]摄政内阁表明，存在10年的北京政府，已衰落到了极点。从1926年中到1927年中，这时的摄政内阁，“并不比电影中的统治者具有更多的权力”：财政总长没有钱，交通总长没有铁路可管，因为铁路全在军队的司令手中；教育总长该管的公立学校，而这些学校已关门大吉，政府不能支付公用事业的费用，教员也领不到薪金。内务总长“任命任何一个下级官员，都需经官员赴任所在地区军阀的同意”；遇有和外国政府的争端，地方官员与当地的外国领事馆来解决，因而外交总长无事可做；陆军总长对全国的军事组织并无权力，这些军事组织受最有权势军阀的指挥。[58]
在这种情况下，掌握实权的人终于承担起政府的正式职责，这也是人所希望的。张作霖于1927年6月17日宣布组成安国军政府，自任安国军政府大元帅，成立了内阁，置内阁总理。[59]政府大体上都由张作霖部下人员所组成，张氏以一个军事独裁者进行统治。和1916年以后的政府一样，张作霖政权的权力只能达到其兵力所及之处，主要是满洲、直隶和山东。甚至在张作霖的势力圈也很快受到挑战，因为广州持不同的政见者已组成了一支革命军，开始进行北伐，要从军阀控制下把中国解放出来。张作霖的奉军最后被北伐军打败，张氏于1928年6月3日逃离北京。
北京军阀政治斗争的可悲记载表明，1928年以前立宪政府的失败，不应理解为有效政体的衰落，而应理解为没有能力建立这样的政府。段祺瑞、吴佩孚及其他具有全国性资格的领袖，有时在全国大部分地区建立有实力的军事控制。但这种成就只能在军事上，从来没有随军事以俱来，并与之相结合而建立有效的政治制度，从而规范出真正有权力的文官政府；也没有作出认真的努力，去动员有社会影响的人士来加强政府机制。士兵是军阀唯一的选民。当国家的官员只能靠军队来维持其权力时，这种权力就可能被另一个更强大的军队所废除。军阀的弱点不在于其谋求权力，而在于其把权力构成的眼界看的太狭窄，不能扩大到非军事方面。
