政治权力的结构
把组织图表抛开，代之以用中国官员们相互谈论其体制时所使用的话语来思考，我们就能最清楚地了解政权的实际结构。在他们的词汇中，关于权力结构的主要概念是系统(由领导小组领导)，以及条/块关系的张力。 [11] 这些组织安排和张力超越了体制中的党政划分。
领导小组
如上文所述，在主要方面，中国人把权力精英集团中的最高行政官员组织进几个大的职能领域。从历史上看，四个最大的职能领域是党务、政府工作、国家安全和外交。前三个中的每一个领域下都有一个全国性的机构网络。当本书付印时，中共十六大后承担领导小组职责的领导人的最终安排尚未确定，因此本书的讨论将使用十六大以前的领导人分工来说明这个体制。
通常，最卓越的领导人——毛泽东，而后是华国锋，然后是胡耀邦、赵紫阳、江泽民，2002年11月以来是胡锦涛——负责党务。政府工作主要集中于经济发展，一般由行政权力精英中的两三个人主管。周恩来是最早领导这个小组的。20世纪80年代中期，赵紫阳和姚依林接手。到1989年，李鹏和姚依林分担该领域的领导工作。然后，由李鹏和朱镕基领导，1998年朱镕基独自承担了政府事务的最高职责。2003年3月，温家宝担任了这个职务。
国家安全包括公安(即警察)和国家安全(反间谍)工作。它可能还承担了武警和军队的某些职责。80年代中期，据说杨尚昆和万里领导国家安全工作。后来乔石接手，然后是尉健行负责。
外交事务很独特，因为这个职能系统没有控制全国性的国内机构网。周恩来领导着这个小组，直至他去世。90年代的大部分时间里，李鹏主管外事，1998年江泽民接管了这个职务。如今胡锦涛承担着这项职责。
在刚刚描述过的四大职能领域之下，还有一套范围稍窄一些的职能领域——所有这些领域也都由最高行政官员领导。通常，一个“领导小组”由一名政治局常委和几名政治局内外的人组成。 [12] 领导小组在政治体制的最高领导人和负责形成信息并执行政策的主要机构之间构造了一个桥梁。作为相关职能领域顶点的每一个主要领导小组，都领导着一批党、政或军队机构(见图7.1)。从根本意义上来说，领导小组负责确定政权在党和政府中的组织方式。
2002年11月党的十六大前夕，主要领导小组及其领导人为：
□ 财经(负责城市经济政策)：组长，江泽民；副组长，朱镕基
□ 台湾工作(负责海峡两岸关系)：组长，江泽民；副组长，钱其琛
□ 外事：组长，江泽民；副组长，钱其琛
□ 农业：组长，温家宝
□ 党建工作(负责中共党员及组织发展)：组长，江泽民；副组长，胡锦涛、温家宝、曾庆红
□ 宣传和意识形态工作：组长，胡锦涛；副组长，丁关根(也是中宣部部长)
□ 政府机构改革委员会 [13] (主管1998年政府精简规划)：主任，胡锦涛；副主任，罗干 [14]
□ 财政工作委员会(任命所有银行系统的高级官员)：主任，温家宝
□ 大型企业工作委员会：(负责最大的国有企业所有负责人的任命和改革)：主任，吴邦国
□ 统战部(负责对非党人员的政策)：部长，王兆国
□ 政法委员会(负责公民法律和秩序)：主任，罗干
2002年11月初，所有上面这些人都是政治局委员或常委。唯一的例外是曾庆红，他是江泽民的一个非常亲密的助手，在十六大后晋升政治局常委之前是政治局委员的人选。江泽民负责经济、外事(包括两岸关系)和党建(即党员和党组织的发展)，他也主管着中央军委，并且是国家主席。朱镕基是国务院总理。钱其琛是副总理和江手下负责协调外交事务的前外长。温家宝掌管财政和农业，这是两个极为困难且问题成堆的领域。他也是一名副总理。罗干也是副总理级，主管公民法律和秩序工作，并在机构精简中起相关作用。胡锦涛负责党建的实际操作(在江领导下)，并主管宣传工作，他还是国家副主席和中央党校校长。这后一个职务使他处于一个关键的岗位上，可以拟定所有党的高级干部都必须学习的训练课程。丁关根负责宣传工作的实际操作。另一名副总理吴邦国则主管对国有企业的政策。
其余的政治局常委都拥有最高的“外部”职位：李鹏是全国人大委员长(立法机构负责人)；李瑞环是全国政协(社会名人的正式团体)主席；尉健行是中央纪律检查委员会(负责党的纪律和审查腐败)书记。十六大前夕，在政治局常委中只有副总理李岚清缺少一个最高行政职位。
7.1 权力的结构
说明：箭头表示控制的方向。
尽管“领导小组”制度基本隐蔽在公众视野之外，但它却极其重要。例如，上面提到的20世纪90年代初期和中期李鹏主管外事领导小组。许多外国政府很少注意李鹏，却把眼光盯在江泽民主席、负有外事责任的副总理钱其琛，或外交部长及其他官员身上。但是，外国政府被中肯地建议要认真地考虑李鹏的观点，认识到他在中国外交决策程序中极其重要的幕后影响。
系统
系统这个词是用来指共同处理高层政治领导人想要执行的某项广泛任务的这样一组机构。 [15] 通常，一个系统是由负责这个职能领域的政治局常委主管的一个领导小组来领导。不同的系统包含了各个不同的领域(如外事、财经等等)。各系统的边界多年来不断变化。6个系统对于国家的具体管理一直特别重要，它们是：党务、组织人事、宣传教育、政法、财经和军事。组织人事和宣传教育两个系统由党务领域主管；政法和(在某种程度上)军事系统由国家安全领域主管；财经系统则由政府事务领域主管。每个系统都包括体制中从上到下的众多执行机构，也包括一个国内管理的主要领域。
在体制的这个方面，党政划分遭到侵蚀，在大多数公营单位中都包含有一个代表两个或两个以上系统的这类人员。不过，当前的改革正寻求在全国切断这种机构系统与企业和社会组织之间的行政关系。例如，一个国有企业传统上有一个党委会，一个人事部，一个宣传办公室，一个保安部门和一个企业经理。尽管这些机构的具体名称可能不同，但事实上它们每一个都是一个不同层次的全国性机构系统的一部分。因此，不论是党委书记还是企业经理，都不能绝对控制发生在企业里的所有活动。
当前的改革努力试图重建这套关系，以便政府和党不再直接管理大多数企业和社会组织(如研究机构)。根据规划，政府集中于提供制定规章和主要政策的框架，而不是具体的行政控制。未来数年，这套改革可能会有效地改变中国政府与企业和社会组织之间的关系。不过，共产党打算保留对这些单位领导人的任命权，即使他们不再属于政府行政管理范围。即便是在改革的形势下，对系统的理解依然对于理解管理机构如何组织和如何互动十分重要。
系统可能不时地会有边界的变化：如果领导层愿意的话，某些组织的报告路线可能会从一个系统转换到另一个系统。“文化大革命”时“红卫兵”阶段之后，领导层开始重建机构系统，组织人事和宣传教育系统曾临时合并，由一个权力巨大的领导小组来领导。这个例子说明，高层领导人之间的政治斗争常常会反映在不同系统的权力变化上，因为每一个领导人都想扩大自己的和其盟友的系统范围。例如“文化大革命”初期，毛泽东与林彪和江青合作，首先接管、然后又大幅扩张了军事系统和宣传教育系统的范围，以便削弱主管着党务(刘少奇)和其他系统的毛的对手们。这种灵活性使我们又回到了我们的核心主题上：中国的政治体制被众多的组织所淹没，但却普遍缺乏制度。此外，权力精英游戏中的关键职位是那些与管理着各个不同系统的隐藏着的领导组织相联系的职位。
六大系统及其核心任务如下。
党务系统
党务系统由党的总书记胡锦涛主管。它的最重要的成员是直至乡镇一级的各级党委第一书记。这些人是在各层级上使中国体制“运转”的关键人物。他们负责监督从上级传达下来的重要政治任务的执行，在其辖区内的所有重要领导人的任命中扮演着极其重要的角色，制定重大决策，裁决争端，协调各方力量，代表所在的地方向上级游说。他们掌管着地方党委会，而党委会又把该地各处权力最大的官员们集聚在一起。总之，第一书记在中国政治体制的各个层次上是最重要的总领导人。
党务系统的主要成员有数千人。他们包括党的总书记、31个省级党委的主要书记、2400多个县委的主要书记，以及大约660个市和44867个乡镇的党委书记。 [16] 最终，党务系统的人员要涉入大量的议题和活动。正如党本身试图成为一切事务的最终决策者一样，各地党委的这些领导人也是其所辖地方管理的关键人物。他们没有绝对的权力——其他每一个系统实际上也都切入中国各地。但是，改革给了地方党委高于垂直职能控制线的权力，地方党委地位最高的书记和党委本身承担起了确保辖区内工作顺利开展的特别职责。没有强有力的地方党委领导人，要充分协调任何一个地方中其他各系统的工作实际上是不可能的。
重要的是，党务系统不同寻常，因为该系统中政治体制的不同级别之间的垂直关系是以中国人所谓的“领导关系”为特征的。即每一个地方党委直接隶属于上一级的同样的党委。例如，一个郊区县的党委隶属于该县所在的市的党委。领导关系意味着上级可以命令下级，而下级则有义务服从。此外，当地方党组织决定对某项议题或某个任命采取行动时，任何地方的政府都必须服从当地党的领导。
因此，如果中央选择发布详细的命令并坚持要求完全服从的话，党务系统就可能是非常集权化的。党务系统过去的主管曾经有刘少奇、华国锋、胡耀邦、赵紫阳和江泽民。 [17] 除了“文化大革命”期间和“文化大革命”刚结束时，通常是由中央书记处来管理党务系统的。
中国共产党决定所有重大议题，并控制着政治体制的准入和在其中的晋升。中国人把党务看作内部事务，认为没有义务使党的组织、结构、程序和决策透明，特别是向外国人公开。甚至连全党党员的平均年龄、教育背景和其他特征这样一些基本信息也仅连同党的代表大会一起，每5年发布一次。但是，国家或其他公共机构的许多决策的公开制定和公开发布，事实上反映了党的相关机构所拥有的重要决定地位。尽管在改革中出台了许多有效缩小政治活动范围的决定，但党仍然禁止成立任何可能挑战其权威和特权的独立政治组织。
组织系统
组织系统的主要任务是决定整个政治体制和相关机构如学校、医院中的重要职务应任命谁来担任。因此，该系统是为党的提名制度(详见“提名任命”一节)做参谋工作的。它在很大程度上影响着谁将在中国领先，因此也影响着哪一类人将运作这个体制。它做这些工作，用中国有关书籍中的语言来说，是为了“从组织上保证党的政治路线的贯彻”。组织部门调查官员的背景，它们也对中国人事制度本身进行研究。党建工作领导小组负责领导该系统。
该系统主要由各级党和政府机构中的组织和人事部门构成。在省一级，1998年精简计划执行之前，每一个这样的部门中通常有100-150名工作人员。现在的数字可能约为前面这个数字的80%。 [18] 在中央，该系统包括中央组织部和政府的人事部。组织系统的机构不仅存在于各级地方党委中，也存在于所有的政府职能机构和所有其他国有企业及机关中。总之，该系统的触角伸进了中国体制中公共部门的几乎每一个重要角落。
多年来，中国的具体人事管理已经有了很大的改进。的确，正如下文所说，将体制分为大系统的最初想法本身似乎是出自20世纪50年代初采纳的人事分配制度。最终形成的是各级党的组织部门保存人事档案、从事决定人事安排和晋升所需的参谋工作这样一种制度。它们与相关的党、政及其他机构的具体关系极其复杂，在这里很难进行详细考察。
在中国人的一生中，组织系统保存的档案是极其重要的因素。 [19] 它们不仅包括个人出生、民族归属、教育和工作经历等资料，也包括年度考评结果以及个人背景中以往对其进行的所有政治指控的内容或其他不利材料。个人绝对无权查看自己的档案，而一项负面材料进入档案就可能毁掉一个人事业上晋升的各种机会，除非他在公共部门以外找到工作。即使一个人改变了住所和工作，个人档案仍会跟随着他。
党的所有组织部门(以及其他机构中的人事部门)应该是按照组织系统的特有指令运作的。从这个意义上来说，该系统对其自身就是一个权威。例如，笔者曾得到一家大型国有百货商店副经理的同意，去考察该企业挑选出来的一些个人档案。但是，商店人事部门的负责人后来却引用国家组织系统的内部规定，拒绝服从他的“上级”。
尽管该系统极其重要而且权力巨大，但事实上它是以一种相当分散化的方式运作的。系统内各单位——如一个市的组织部和该市所在省的组织部——是按“业务关系”而非领导关系相连接的。业务关系要求在业务问题上进行磋商并获得上级的“指导”，而没有给予上级机构对下属机构的直接指挥权。事实上，是由组织部门所在的地方党委——或者在职能机构中，由该机构的党委——直接指挥组织部门。
因此，体制中的每一个地方或职能单位的党委及组织部构成了一个强大的联合体。访谈显示，新任党委最高书记通常会把安排“自己的”人掌管党委下属的组织部视作其第一要务。一旦这项工作完成，这位党委书记便在其用来获得下属服从的资源库中增加了对任命和职业的控制权。西方学者把由党任命的职位名单称作“提名”(nomenklatura)，这个词源自苏联的用法。 [20] 在下文专门讲述党用来控制其他机构的工具一节中，它将被详细讨论。
宣传教育系统
宣传教育系统像组织系统一样，也是相当分散化的。该系统内各行政层级之间的关系也是以“业务”(而非“领导”)联系为特点的。然而在中国的体制中，它一直是权力很大的系统。它的最高层是宣传教育领导小组。中央委员会也有一个信息部(1998年以前叫“宣传部”)。 [21]
如果党务系统的任务是在地域基础上进行领导和协调，组织系统的任务是影响职业模式，那么宣传教育系统的中心任务就是塑造全体人民的价值观和观点。许多单位属于该系统统辖，它们包括所有的印刷和广播媒体、所有的中小学和大学(除了各部直接管理的专业学校和党校)，以及实际上所有的研究机构(还是不包括各部直接管理的研究机构)，还有博物馆和表演艺术团体等文化单位。由于特殊的历史原因，国家管理的公共卫生系统也在宣传教育系统下。
以前，宣传教育系统在群众政治运动中起着巨大的作用：在这类运动的发起阶段，国家宣传活动骤增，媒体和其他传播资源宣传政治动员活动的主题。这种作用在改革中已大大减弱，因为政治体制已改变了管理方式，很少再依靠政治动员，允许更大得多的思想自由，并要求大多数媒体的费用要确保从广告和其他来源而不是从国家预算拨款中筹集资金。 [22] 大多数中国城市居民也不再参加直到80年代还是这个体制的一个主要特征的政治学习小组。 [23] 尽管宣传教育系统包括教育，但职业教育工作者在其中仅起很小的作用。这个机构体系的主要任务一直是塑造出按照党的最高领导人诠释的社会主义路线进行思考的人。但是，职业教育工作者却倾向于赞同发展绝对符合标准的知识，而不只是那些政治正确的知识。此外，官员们通常把学校看作耗费大量资金、不能给国家带来直接收益、并因师生的异议活动而经常成为麻烦根源的机构。结果，教育体系的专业方面一直受到宣传教育系统的宣传方面的支配。这种状况在“文化大革命”中达到了灾难的顶点，1966年毛泽东把全国的学校关闭了好几年，并实际上消灭了高教系统，停止了一切严肃的学术活动达整整十年。
虽然毛在“文化大革命”中的极端做法在丧失教育机会方面制造了一个全国性的悲剧，但中国教育机构的弱势甚至在改革中也依然十分明显。 [24] 这些改革需要有一群受过良好教育的人来掌管对于具备国际舞台上的竞争力所必需的经济和科学任务。但是，中国的人均教育预算在2003年时依然名列世界最低之列，国家正经历着受过良好教育的人才短缺之苦。小学和中学教师的薪金极低，近年来不断上涨的学校收费意味着许多农村和贫困家庭的子女正在失去基础教育机会。
毛泽东的逝世和接踵而来的改革使宣传教育系统在宣传方面陷入了不适。这个机构体系所面临的根本性问题是：在一个否定毛的价值观和对国际社会开放的时代，应该传达给公众的价值观的本义到底是什么？
由于80年代初官方主要的政治口号是“实事求是”，宣教系统中的许多人不清楚他们到底该做些什么。公开否定把政治运动作为一种治理方式，更加深了这些人的不确定感。
毛逝世后中国进行的激动人心的政治和经济改革给宣传教育系统提出的根本任务实际上不可能完成。如今，中国人在所有人应信奉的价值观上似乎并无共识。实际上，传达给民众的主要价值观包括追求更高的生活标准和支持国家。例如，甚至国营电视台都在播放肥皂剧和将高标准生活描绘成一种理想的其他节目，以吸引广告和观众。物质主义猖獗，没有什么基于价值观的约束来削弱个人使其收入最大化的努力锋芒。此外，由于宣传机构在其中的存在受到限制的非国有企业以及某些合资企业的进一步发展，宣教系统对社会的参与程度已经下降。许多非国有的学校也兴办起来。最后，越来越多的人进入因特网以及电话和手机的日益普及，极大地降低了宣传教育机构以往对公民接触信息的实际垄断。如2003年初，2亿多户居民拥有电话，2亿多中国人拥有手机。 [25]
政法系统
掌管公民强制机构的系统称作政法系统。它的主管机关是在北京的政法委员会。高度集权的中国政治体制建立了一套相当精密的强制系统，以保持中国共产党的统治。这个强制系统的一部分是由人民解放军构成，它在历史上一直担当着国内保卫的主要角色。这个系统的军队部分将在下文讨论。
在中国人采纳了斯大林统治下的苏联政治体制的主要组成部分时，他们决定不复制克格勃制度。这就是说，他们决定不发展渗透到党和政府内部、以高度集中方式运作、成为国中之国、只对最高领袖负责的秘密警察机构。 [26] 也许是反映了1949年以前在其长期的游击战争中的教训和行事作风，中共领导人选择了建立一个较分散的强制机构，更强调植根于单位中的政治控制，并禁止警察机构渗透于党组织本身，这个禁忌仅在“文化大革命”中被打破。因此，该系统内的最大的机构体系——全国公安机构——采用了一种“双重领导”制度。公安机关被置于其所属地方党委和全国行政体系中更高一级的公安机关的控制之下。
然而，建立于20世纪50年代的政法系统依然庞大、广泛而且很有权力。在不同时期，它曾管理着法院系统、检察官、劳改营、监狱、消防部门、边防警卫、警察、秘密警察、护照发放，以及其他事务。该系统也向领导层提供公众政治态度报告，它在某种程度上是西方民主制国家常见的民意调查和自由新闻的替代物。据说，1978年公安系统雇用了40万名警察，到1994年则两倍于这个人数。此外，1994年公安队伍中的武装人员部分，即人民武装警察，约有60万人。 [27]
这个强制系统的各个组成部分有着不同的历史。例如，20世纪50年代早期和中期，中国曾做出巨大努力制定了一套法典，以取代因革命而废除的国民党法律。那些年间，法院系统也在相当程度上扩大了。但是，由于1957年“反右”运动和1958年的“大跃进”，这种政策的推进全部消失了。 [28] 直到1977年，中国仍没有任何正式的刑法、民法或其他法典。正如第五、六章所述，改革工作的一个组成部分就是要制定这类法典，特别是要为经济提供一个比较坚实的法律基础。
党一直保持着自己的内部机构，通常被称作纪律检查委员会，以调查问题和执行党的纪律。 [29] 当一名党员犯下严重罪行，通常他首先会被开除出党，只有在这之后才会被移送政法系统的机关审判和惩处。但是，位高权重的党员通常（虽然并不总是）可以逃避司法机关的惩罚。
政法系统管辖的主要政府部门是公安部。在中华人民共和国的大部分历史中，该部及其下属机关都可以调查、逮捕、起诉和监禁中国公民而不赋予他们任何法律追索权。毛泽东不断地强化“阶级斗争”的号召尤其意味着要求政法系统“查获”并清除更多的“阶级敌人”。毛统治年代的每一次重大政治运动，都把更多的人送进了由公安系统管理的中国的古拉格。 [30] [31]
公安部确实是推行毛统治下的中国发展出来的阶级制度的主要机构。例如，在50年代初土改运动期间，被划分为地主的人随后必须每周一次向地方公安机关报告。很多人被迫保存着日记，以便在会见时提交给当局备查。
毛时代的领导层常常表达这样一种原则，即中国人对待那些失宠的人的态度应该是“治病救人”。在某种程度上，他们确是这样做的——至少比斯大林统治下的苏联做得多。然而，公安系统随时准备动用极刑，而且很多人被公开处决，为的是“教育”其他的人。没有人知道多年来被中国公安当局处决的人数。
公安系统管理着监狱和劳改营。在监狱和劳改营中，囚犯被迫从事体力劳动，除了那些单独监禁或因其他原因而不能工作的犯人。中国古拉格中的总人数究竟有多少？人们不得而知。到目前为止，对该系统最详细的研究报告估计有1500万-2000万人，但无法确定这是否准确。 [32] 囚犯从事的工作种类和所生产的产品价值也不得而知。一些轶闻显示，囚犯在建筑、外文翻译（许多知识分子被投入中国监狱）和各种市场商品的生产中起到了重要作用。 [33] 在斯大林统治下，苏联曾将大规模的囚犯劳工用于采矿、建筑和其他领域，使奴隶劳动成为整个苏联经济的一个重要组成部分。
在20世纪70年代末改革的初级阶段，公安系统陷入了深深的麻烦之中。“文化大革命”时，公安系统首次直接卷入了党内政治斗争，许多被打倒的官员被移交给了公安机关。 [34] 第二章中提到的在30年代由苏联克格勃培训出来的康生，在60年代末执掌了该系统的大权，并利用它和他建立的体制外“专案组”，来对付毛声称的政治敌人。 [35]
邓小平及其有心改革的同事们掌权后，采取了一些让公安当局感到担忧的措施。他们下令公安人员不得再渗透党内。他们还促进意在改善公民待遇的法律发展。最根本的措施在于，改革派重新起用“文化大革命”中被清洗的人，并于1979年宣布，大规模的阶级斗争已结束。这两项措施让公安机关的一些人员深感沮丧。
突然之间，掌权的党的最高领导人中包括了那些10年前在公安机关手中遭受严重迫害的人。那些曾从事迫害的人害怕可能遭到报复。这场争论在著名——而且复杂——的张志新案件中达到了高潮。这位女士在“文化大革命”初期被捕，“罪行”是她指出刘少奇说的话并没有错，也没有不忠。她被置于狱中严酷的环境下，与同监室的一位监督者一起，后者得到允诺：如果她能让张悔改就可获得减刑。但是，张坚定不移。
最终，张对刘少奇的执拗支持引来了处决她的决定。省委领导批准了死刑（不清楚此案为何会上达到如此高的级别）。行刑前一天，张志新在没有麻醉的情况下被割断声带，“以确保她在公开行刑时不会呼喊反动口号”。第二天她被枪决。
1981年人们激烈辩论的问题是，那些参与这个可怕案件的人本身是否应该受到惩罚。这件事情引起全国关注后，改革派决定不追究行刑者，因为这只会延长国家的痛苦和骚动。但是，这类事情——除此之外还有很多——重挫了公安机关的威望，并动摇了该机构中许多人的信念。
1979年宣布大多数从前的剥削阶级分子现今已成为无产阶级和农民中的一员的决定——以及实际上同时做出的将“右派分子”从监狱和劳改营中释放出来的决定——削弱了公安机关的作用。这个机构不能再经常侵扰数千万带有“坏”阶级烙印的人的生活。在毛泽东去世后的平反运动中，劳改营本身减少了数百万名囚犯。
毛泽东之后改革派的兴起及其改革计划的实施不仅直接伤害了公安机关的机构利益，而且也给公安人员带来了一个需要面对的更为复杂的环境。公安机关负责国家安全部的反间谍工作和正常公共秩序的维护，以及加强政治秩序。但是，改革极大地增加了中国人和外国人的接触，创建了市场并增进了货币流通。在这个过程中也培养了复杂的经济犯罪，鼓励了众多居民更大的独立性和反抗精神的发展。它也放松了对居民的控制，使大约1亿人脱离了土地。在改革产生的这个更为开放、复杂和充满活力的社会中，铲除犯罪、对付外国间谍，甚至维持对公安系统自身腐败的控制，都远比以前要困难得多。
不过，即使在改革中，公安机关依然极其庞大、广泛而且很有权力。1989年，中国出版了一卷首次详细列明政府中省级单位机构的职位数字的书籍。 [36] 该书资料披露，即使在为使经济体制增长的改革进行了10年之后，政法系统下公安机关的省级干部总数依然很庞大。根据该书资料，大多数省直到1988年，仅省级政法系统的干部就有1000-1500人。在4个有着特别安全需要的地方，其省级干部的数目还要大得多，其中北京11516人，上海7111人，天津7629人，广东3953人。这些数字还不包括省级以下公安机关更多得多的干部人数，除了街面上穿制服的警察外，还有单位内的安全人员、监狱管理人员，以及可以想见的巨大的线人网络。
不过，正如第六章所指出的，中国依然受困于相当大部分的公安力量缺乏训练以及全国公安力量配备不平衡的状况。上文提到的注意力大多集中于主要省市的状况，使得全国多数地区在法律和秩序体系的质量方面的服务水平低下。结果，历届人大代表向大会提出的最常见的要求之一就是加强政法系统，更有效地维持国家的治安。
财经系统
财经系统负责城市的经济发展。在经济增长作为国家中心任务的情况下，每一位总理都把管理经济——特别是城市经济——作为主要职责领域。对农村经济的关注更多的是集中于汲取资源，而不是创造新的经济增长。
财经系统有时由财经领导小组领导，有时由财经委员会领导。这是一个复杂并涉及多方面的机构系统。即使在毛泽东时代，该系统的不同机构间也时常彼此相争。例如，财政部经常与当时尚存的国家计委争论（通常总是失败）。后者总是想推动重大的新规划并加速经济增长，而前者却总担心过度雄心勃勃的投资计划所带来的财政后果。财政官员与生产和建筑人员之间的这种紧张关系在大多数政治体制中是常见的。
经济改革对财经系统来说是利弊参半。在某种程度上，改革将重点放在经济增长上，这增进了财经系统官员的利益。例如，20世纪70年代末以来，该系统已很少受到政法系统或宣传教育系统干预措施的干扰，而以前这后两个系统在政治运动中会增强自己在经济单位中的作用——通常是以牺牲经济增长为代价。
此外，在改革中总的来说已有更多的资源流向了经济部门，而该部门官员改善个人生活水准的机会也增加了，有时增加得非常可观。例如，经济部门的某些官员处于很方便的地位，可以利用需要批准大量商业计划的机会来从事大规模的腐败活动。其他官员则享受着与外国人接触和出国的众多机会——二者都增加了他们获得紧缺商品、外汇和新技术的机会。财经系统的许多政府部门都抓住机会，从事赢利颇丰的经商活动。
然而，经济改革也使该系统内部的矛盾尖锐化，并在整体上给它带来了一些问题。就改革朝着市场体制发展这方面来看，财经系统内的国家计划官员就会失去权力，而随着中国履行其“入世”协议，这种转变正在加速。1998年开始的政府人员精简计划以其特别的效力降临到了该系统各机构的头上。几乎所有管理具体经济部门的部委不是被撤销，就是被降为前国家经贸委下属的局级机构。 [37] 新的规章减少了需要批准的商业计划的数目。
财经系统的实际界限有些模糊。它包括国家发展改革委员会、商务部、财政部、银行系统、这些部的下属机构、几个仍保留的经济部（如信息产业部），以及国有企业。它囊括了大量的机构和人员。决策的集权化水平在财经系统内的不同部门是不一样的，但总体来看，改革鼓励了更大的分权化和政府的管理作用而不是命令作用。尽管财经系统并未将非国有城市经济部门和农业部门囊括在内，但该系统的决策对整个经济都有着深远影响。
军事系统
最后一个值得个别介绍的系统是军事系统。中共夺取政权的武装斗争持续了20多年，并造成了党和军队之间的一种几乎是独一无二的共生关系。老一代党的领导人实际上毫无例外地都拥有1949年以前的丰富的军事经验。毛泽东是个一流的军事战略家。邓小平具有如此丰富的1949年前的战争经历，以致1955年中华人民共和国将最高军衔（元帅）授予10人时，也试图将这一荣誉授予邓，但他谢绝了。对中共领导人来说，军队既有国家安全作用，又有国内政治作用。 [38]
因此，1949年以后，军队在新的政治体制中保留着一种非常特别的地位。正如第三章所述，在全国胜利前夕，陆、空、海军和其他军事武装联合组成为人民解放军。解放军并不对政府负责，尽管有国防部和政府军事委员会。国防部实际上在军事上没有实权，它主要是应付国外军事机构和来访者的一个方便的工具。政府军事委员会成员完全与党的军事委员会重叠。
中国军队的真正领导权是由中国共产党的军事委员会行使的。党控制体制的一个衡量标准是，让解放军誓死捍卫中国共产党。中央军委与国务院是同级的，因此不受政府控制。相反，它一直由中共党内权力最高的人来领导，除了毛邓之间的过渡期和1989-1994年间外：1976年9月以前是毛泽东，从1981年6月起是邓小平。1989年，邓使以前毫无军事经验的党的总书记江泽民被任命为中央军委主席，以帮助江建立成功的政治基础，但实际上，邓依然保留着最高军事指挥权直到身体不济才结束了他的作用。江以大致相同的方式，使可能成为其继任者的胡锦涛在1999年成为中央军委副主席，但江选择留任中央军委主席职务，甚至2002年11月他退出政治局后仍然如此。
不像上述其他系统那样，军事系统实际上形成了相对独立状态。 [39] 党的控制在最高层通过中央军委实施。其下面是总政治部，它在各下级军事机构中都有自己的直属机构。总政治部主要负责管理军内的党务活动。它在军队人事决定、军内安全和反间谍工作中也扮演着主要角色。换言之，非军队系统党委、组织系统和公安机关是不允许进入军队本身的。
解放军还有一个总后勤部，负责管理庞大的军事工业和运输网络。没有精确的数字显示该军事部门在国家经济中的规模，但几乎可以肯定它一直是非常庞大的。在运输部门，不仅许多机场是专供军用的，而且国家铁路系统中相当大的一部分也保留给了解放军。在20世纪80年代的改革中，采取了将某些军工生产转为民用或军民两用生产的政策，至少有一些军事运输设施向有限的民用交通开放的例子。但是，直到2003年，认为有相当数量的生产和运输设施系统几乎供军队专用的看法依然是正确的。财经系统并不染指军队领导下的这部分经济。
解放军还有一个包括其陆、海、空各军种首长在内的总参谋部。与国家的幅员规模相适应，陆军是3个军种中最重要的。直到80年代中期，其兵员规模超过400万，使它成为世界上最大的一支军队。
1949年以来的大部分年代中，陆军一直保留着1949年以前的深刻烙印。20世纪40年代末，解放军将其部队组建为5支扫荡中国不同地区的“野战军”。正如前文所述，1949和1950年每支野战军都按照内战时的作战地域，“安置”在了全国的不同地区（林彪的第四野战军结束战争时实际上在两个地区：中国东北和广东省）。在各种场合，50年代初许多野战军的军官都被派去承担民政职责，并且这些民政官员大部分管理着他们的地区直到80年代。尽管上文提到了军事系统相对独立的特征，但野战军军官和当地党政官员之间的私人关系通常很持久而且密切。此外，西方学术研究鲜明地指出，野战军的这种联系直到70年代仍在军队升迁和职业类型上起着重要作用。 [40]
然而，80年代的这10年中，这种状况发生了某些重要的变化。邓与改革派寻求提高军队官员和地方领导人的素质并降低他们的平均年龄。因此，80年代中期，出现了大规模的军官调动，以及老一代领导人大量退休，其位置通常被受过更好教育的年轻人取代的情形。与此同时，新的军队规章制度要求必须经过正规军官培训军校的培训，方能晋升为军官。提高军官群体素质的其他措施进一步削弱了野战军纽带。 [41]
中国一般用两种类型来划分它的陆军。它把战略预备部队与卫戍部队区分开来。 [42] 前者是由中央直接指挥的装备精良、机动程度较高的部队。它被用于维护国家安全的目的，一般不涉入国内政治与经济活动。卫戍部队装备差一些，部署在全国各军区。 [43] 这些部队在国内政治和经济中比在保卫国家不受外部攻击上起的作用要大。在洪灾、火灾等紧急状况下，它们可以被调去支援，可以为重大建筑项目和农业工作提供人力，可以用武力支持党和政府的命令并平息民众骚乱，还可以履行其他职责。它们就是在1968年红卫兵武斗导致国家陷入实际上的无政府状态时，被召来接管社会管理的部队。它们对民间活动的广泛介入进一步增强了军官与各地官员之间的联系，尽管在资源与其他事务上的竞争也给许多这类关系造成了紧张。
因此，军队在中国的国内治理中一直比在其他任何共产党国家中都更为重要。作为这一点的进一步的证据是，直到80年代初期，政治局中一直包括现役军人和许多曾服役10-30年的“平民”。只是在80年代末期，这种情况才开始发生重大变化。作为改革的一部分，邓小平寻求使军队现代化和专业化，让它更多地集中力量于国家安全而不是国内事务上。这些努力因1989年“政治风波”而稍有受挫。但长期趋势仍在按邓小平寻求的方向发展，并且因改革而对低级军官和地方官员进行的持续调整，已经给军队介入地方事务的动力带来了真正的变化。90年代老一辈党的领导人的去世，标志着军队进一步脱离国内政治体系的一个极其重要的阶段。如今，没有一个党的最高层领导人具有广泛的军事经历。
90年代，部分原因是从观看美国在“沙漠风暴”行动中把伊拉克军队逐出科威特的战事中吸取的教训，解放军更加强调发展在高技术条件下打一场地区战争的能力。90年代中后期台湾的政治发展又带来了一个新任务：发展为台海事务逼迫出一个政治解决方案的能力。
这些新的重点任务已经导致了日益增多的对海军、空军和导弹部队，以及发展总体部队投射能力的重视。解放军越来越重视联合武器演习以及电子战这类非传统的追求。90年代，中国也开始从俄罗斯购买重要的先进武器系统，包括歼击机、驱逐舰和反舰导弹。这些新的需求要求有质量更高、训练更有素的部队，以及军士团队的发展。自90年代初以来，程序、预算和注意力都大幅度地转移到了所有这些领域中。 [44]
因此，解放军正在变为一支更为职业化的军队，减少了它的革命起源的印记，也更少介入全国的国内政治。这标志着对毛泽东时代的一个根本转变，在毛时代，军区指挥官和与其地位相称的地方官员之间有着密切的政治联系。由于这种状况的出现，军队维持地方治安的作用正在减弱，这种职责被转交给了人民武装警察（武警在重大国内骚乱时将归解放军指挥）。
但是，如今解放军是一个极其强大的利益集团，它能够保证重要的预算增加和获得特殊待遇。在中国的对外政策特别是对亚洲的政策中，它也许正在发挥着越来越大的影响力。在80年代中后期大规模裁军后，解放军的预算在90年代末开始大量增长，反映了军队的新任务和相应的更高技术、更为有效的部队装备的较高成本。
在政治方面，中国共产党通过军事委员会在军事系统的最高层保持着控制。此外，如上文所述，党通过总政治部的机构体系在军队升迁方面起着关键作用。中国体制的一个根本原则一直是党指挥枪，以及军队捍卫党的领导。
小结
总的来看，中国的政治体制并不像上面对6个最重要系统的考察所描述的那样划分得非常清楚。一些似乎应该放在某个系统内的事务，如财经系统下的汽车总装，事实上在某些情况下可能会令人意外地出现在如宣传教育之类的另一个系统下。这反映了发生在整个中国国家体制中朝向帝国建构——并且不愿依赖其他人——的自然发展趋势。
然而，从大的方面看，下面关于这些系统的几个主要观点是适宜的：
□ 所有这些系统的目的都在于塑造中国人的行为。财经系统主要使用经济刺激；宣传教育系统运用道德鼓励；政法、军事以及组织╱人事系统采用强制处罚与职业奖惩。党务系统则运用所有这3类（报酬性的、规范性的以及强制性的）刺激。
□ 一般说来，财经系统在第一个五年计划期间（1953-1957）扮演了最重要的角色。党务系统指挥了“大跃进”。解放军在“文化大革命”期间冲到了前面。在邓小平的改革中，财经系统相对来说做得最好，但因转向市场经济，它的作用正在发生根本变化。90年代中期以来，军队也活得很好，尽管此前的改革大大削减了军队的特权、预算和作用。其他4个系统的利益因改革而遭到重大损害，这凸显了改革派在坚持这项努力上的真正惊人的成功，尽管遭遇了一些重大挫折。
□ 这类系统正如前文所述，在中国的组织图表中实际上是看不见的。而中国的官员在很大程度上是以这些大职能系统来思考的，并且他们使用的词汇也反映了他们看待政治体制的这种方式。此外，对职业流动的研究也显示，大多数官员倾向于在某个系统的机构中终其一生。 [45]
□ 除军事系统外，系统内的大多数机构都向地方党委而不是本系统内的上级机关报告工作。除国家安全机关中的个别机构以及在更小范围内公安机关的某些机构外，宣传、组织和人事，以及政法系统的特征是：仅与上级机构有业务关系。财经系统中的许多机构，但不是全部机构，也是同样的情况。因此，负责整合全国政治体制各级机构的关键机构，是通过各级地方党委书记运作的党的组织机构。
