环境管理的政治经济学
如今，中国领导人接受了如下的观念：如果现在不注意环境问题，未来中国将付出巨大代价。 [27] 安全用水的缺乏已极其严重。调查显示，全国所有的主要水源实际上已被严重污染；仅有1/7的农村居民和一半的城市居民可以获得安全用水；华北许多缺水地区的河流已经干涸；全国约60%的人饮用的水中大肠杆菌含量超过世界卫生组织推荐的标准； [28] 中国还遭受着哮喘等肺病患病率的急速上升；长期笼罩着许多城市地区的浓厚烟尘以及酸雨的大范围的损害，特别是在西南地区。20世纪80年代，一场大火在流经上海市中心的一条主要河流上燃烧了4天，随后爆发的一场肝炎感染了30万人。上述以及其他一些令人震惊的环境恶化的证据，使人们深切感受到了中国面临严重问题的这个事实。
结果，到90年代初，中国成了国际环境问题讨论的一个积极参与者。80年代期间，中国建立了环境委员会、国家环保局、地方管理分支机构，并在中央各部和许多其他单位中建立了环保机构。它正在建立一支环境问题的专家队伍，并制定了许多环保法律和法规。例如，这些法律规定将高污染工业迁出大城市，污染水资源需要付费，禁止在新建工厂中采用某些高污染的技术。中国还建立了一套监测大城市空气质量的系统。 [29]
北京还给予环保问题以更多的预算支持。第十个五年计划规定每年支出国内生产总值的约1.3%用于环保项目，而第九个五年计划的同类开支为0.93%，第八个五年计划为0.73%。仅2002年一年，国务院便分配了78.5亿美元用于环保工作。 [30]
中国半改革了的体制结构和力度将决定这些环保努力的效果。这是一个极其复杂的问题，但总的来看，基本的结构问题有以下一些。
尽管改革寻求扩大市场力量的作用，但行政管辖范围在决定经济结果方面依然十分重要。在体制的较低层次，改革的主要获益者是市、县和镇政府，它们的决策权大幅增加。这些政府对其辖区内的厂商保持着很大的影响力：通过在税收、投资资金、执照审批、管理规则的运用、水电的获得等方面的行动，它们可以让自己管理的企业或者成功、或者破产。不过，这些政府一般来说都希望地方工商业的增长最大化，这样既可充实其金库，也可为不断增加的达到了工作年龄的人口扩大就业基础。这给环境带来了几个严重的问题。
难题之一是很少有环境破坏问题仅只发生在一个地方政府行政辖区之内的情况。例如，以中国水污染收费制度来说。 [31] 水是一种环绕商品，不“属于”任何单个的地区或当局(当然，空气也是一样)。中国制定了一种水污染收费制度，它让企业为污染水资源而付费。这项制度本身就有缺陷。例如，它要求只对企业排入水中、超过官方标准最多的单项污染物收费——同一企业排入水中的所有其他污染物则“免费”，而且无须控制。此外，征收的费用通常比减少这些排放物所需的成本要低得多，因此，在大多数情况下，一个理智的企业经理只需把这笔费用列入生产成本，而无须去减少破坏环境的行为。
对收费规定做适当改变，至少在原则上能够解决这些缺陷问题。收费制度上的其他难题则更深入地植根于中国目前的政治经济中，因而也更不容易解决。例如，收费制度在理论上应该在企业层次上产生减少污染的效果，但在中国的体制关联中，它的功效实际上被两个额外的因素大幅降低了。
其一，地方政府通常在保持最高产出上有压倒一切的利益。的确，在大多数国家中，地方政府在解决地方工业造成的环境破坏方面并非最有效的机构，因为在这个层次上，工业由于其就业和财政贡献，通常是势力极大的政治角色。当收费制度对企业运营造成冲击的威胁时，中国的地方政府就会老练地找到补偿的办法——如补助或税收减免——使工业在不减少生产和就业的情况下支付费用。
其二，付费制度不允许跨行政辖区支付。因此，在改革中，各县市多将其污染最重的企业移至其辖区下游边界附近，把排入水中的污染后果强加在紧邻的下游政府辖区内。征收污染费的地方政府保留着这些费用——或者通过上文所说的税收减免和补助的方式把这些费用送还给制造污染的工业。因此，解决这个问题的权力必须保留在地区或国家机构手中。中国的改革在这方面已经给地方上分权过大。在水污染付费制度等环保问题的日常管理上，地方政府是关键的机构——但它们却不是可以使用的合适的机构。
甚至在有高层管理机构存在的地方，这个制度也没有为环保官员提供充分的权威。例如，国家环保局最初的级别即低于管理生产的中央各部。后来，它被提升为部级，但这依然不够，因为它不能对属于同一级别的部或省发布有约束力的命令。尽管环保总局可以提出议题并草拟法规，但它缺乏强迫遵守的权力。 [32] 此外，许多其他的部实际上控制着环保机构的某些部分，导致了政策重点上的冲突，以及纪律和协调上的缺乏。如，水利部、农业部和各城市建设局，都控制着环保机构的某些部分。
与上述情况有些类似的是，中国长期以来一直存在着7个江河流域委员会，负责整个流域的统一开发工作。在所有的大河流域，如长江、黄河以及海河等，都有这类委员会存在。但是，这些委员会只是水利部的咨询机构，没有权力向其辖区内的各省发布命令。而且，由于各省与水利部的级别相同，因此这些委员会没有任何直接的途径在其流域内行使行政权力。结果，它实际上不可能实施统一的流域开发计划，尤其是因为大部分流域都跨越了许多县、市、地区和省的土地。 [33]
水资源政策所导致的问题随处可见。下游地区正在目睹其水利变成为真正的水害。80年代末在山东省邹平县做研究的外国学者发现，当地的水资源已被来自上游的省会济南市的废水严重污染。后来，该县制定了一个直接从流经该县的黄河中引水的计划。但是，询问过黄河中下游广大地区各县官员的其他调查人员发现，许多县也在制定自己的引用黄河水的计划。结果，到90年代末，黄河水在到达邹平县之前，一度开始出现数月的断流现象。
行政辖区界限在处理中国目前的环境问题中并非是出现难题的唯一根源。物价改革尚不彻底的状况以及“谈判”经济的性质，减少了一个管理规范的竞争性市场原本会产生的众多益处。
中国的许多大城市都缺水。对434个城市进行的一项调查发现，188个城市缺水，其中40个城市缺水严重。 [34] 但大量的浪费依然存在。很少有人为用水直接付费，也很少有消费者装水表。安装必要设备的刺激因用水的超低价格而被减到了最小。在农业上，有近一半可耕地是灌溉地，而使用中的许多种灌溉系统都不利于水资源的保护。 [35] 低价格再次导致了珍贵资源的浪费。
甚至在价格本可以鼓励节约的地方，地方工业与地方政府之间的密切联系通常会使这种刺激的效果几近全无。改革的首要目标是增加产出，地方政府通常在其辖区内采取多种方式来维护有利于生产而不是有利于环保的激励措施。当然，某些个别的地方领导人变成了环保人士，强烈支持其辖区内的可持续发展。 [36] 但他们多属例外，而非常态。自然资源市场尚未充分严格地运作到这种程度：使政治领导人实际不计任何成本、只想看到经济增长的地区与其他地区出现重大差别。很大一部分企业仍然或是国家企业、或是集体企业，其利润依然显示出更多的是依赖与国家管理当局谈判获得优惠政策的时代特征，而不是依靠在生产中使效率最大化和改进技术。 [37]
这种状况削减了大量乡镇企业发展中的潜在环保收益。这些企业一般规模较小，也许会比国有大企业对面临的成本结构更敏感。环保人士曾希望这类企业的激增可以产生在国民生产总值增长的同时减少环境破坏的效果，但他们失望了。1998年，乡镇企业产出约占中国国内生产总值的26%，但造成的污染约占全国总体污染的50%。 [38] 造成这种状况有三个原因：第一，乡镇企业与当地政府的关系——这些企业通常的贡献高达地方收入的80%——意味着企业的实际机会成本，这种关系通常不利于有意识的环保决策；第二，这些企业的规模小、资本化程度低，意味着它们常常会采用对环境尤其不利的相对的低技术生产程序；第三，这类企业的数量巨大，意味着政府很难监督它们在空气、水和地表污染方面的表现。
在某种程度上，上述行为与所谓的“免费搭车”问题是一致的。例如，尽管所有的县在整个中国的环境保护中都有利益，但在做出牺牲以维护集体利益上，每个县相对所有其他县来说又有特殊利益。在这种情况下，不守法规的县就能在其他县清洁环境的努力中“免费搭车”。在当前体制下，没有一个县能把自己的意志强加给其他的县，这个事实更增强了这种逻辑的力量。当一个县无法影响上游县的污染行为时，为什么它要去清洁本地的水资源供应？当无法得到其他县的相互帮助时，为什么要去做有益于下游县的事情？在这种状况下，有逻辑头脑的县在使自己的就业和财政收入最大化的过程中便增加了对整个系统的污染。这基本上就是中国很大一批乡镇、县、市领导人行为的写照。
上层机构受到限制，不能强迫地方领导人考虑其行动造成的更大的环境代价。最重要的制约因素就是以下这个事实，即改革的核心目标是要通过放权来加速国内生产总值的增长。中央放慢增长、以利环保大目标的行政要求，与改革的这个基本动机不一致。这种高层的干预并非不可能——而它确实也偶然出现过，通常是以责令关闭一些高污染工厂的形式出现。但总的来说，目前体制是朝着不同的方向在运行，这使得国家环保法规从总体上讲无法在地方上严格实施。
甚至中国在改革中向国际社会的更大开放，对于其环境来说也并非一个纯粹的福音。在工业化国家中，某些企业因本国政府加强了环境管制而寻求到污染管制较松的比较贫穷的国家去投资。一些国际环保人士对于方便跨境投资的贸易协定持怀疑态度，正是因为他们看到了这些协定是允许污染性工业将其破坏性生产程序转移他处而非清理其行为的掩饰。 [39] 日本、韩国以及中国台湾地区已经采取了环保政策，这使得它们的一些污染较重的企业指望向外发展，而投资中国对于许多这类企业来说，已经成为一个很有吸引力的期望。中国欢迎来自这些地区的投资。
中国的环境困境也导致了中国以外的一些问题。具体地说，中国的政策正在使世界范围的温室气体水平上升，在未来数年内中国将取代美国而成为世界最大的温室气体排放国。 [40] 中国的温室气体排放中的二氧化碳主要来自煤炭的燃烧。但是，中国也将大量的另一种温室气体甲烷排入大气。它是出自中国广泛的水稻种植，它将甲烷作为一种副产品排出。
除了温室气体，中国也是酸雨的一个来源地。有点儿讽刺意味的是，导致酸雨的许多污染物并没有给中国东北本身造成什么问题，因为混合在该地区上空戈壁沙漠的灰尘含碱量很高，足以中和当地空气中的酸度。但是，这些灰尘落到了别处，到达朝鲜半岛和日本的污染却给那里造成了酸雨。
在改革中，中国不断提高的生活标准和城市化的扩大还在更广泛的意义上加剧了跨国环境问题。如上文所述，可耕地因城市的发展而被占用，用于谷物生产的土地急剧缩减。自1981年以来，全球用于种植谷物的土地几乎每年都在减少，而中国的发展给剩余的可耕地增加了正在产生的压力。随着财富的增长，中国居民正在成为食品的纯进口者，这给全球食品库存增加了总体的压力。
在另一方面，中国也是改善全球环境结果的一个实际的和潜在的贡献者。例如，它极其严格的生育控制计划对世界人口增长，因而也对环境的压力水平具有重大影响。如果中国的生育状况以类似印度和印尼的水平发展，全球环境将更形困难。
仅是通过更有效地利用能源，中国也正在帮助改善全球环境。由于认识到中国缺乏重要的非煤炭能源以及煤炭消费代价高昂，自80年代以来北京一直在寻求改进能源效率。1998年，中国制定了《国家能源储备法》。在许多领域中提高能效的努力已经产生了效果。每单位能耗的GDP产值自1980年以来已经有了明显提高。 [41]
