地方政府
国民党统治下的地方行政从县向下分布，当时全国已增加到大约2以犯个县。正是在这方面，国民党政权面临着中国任何政府都必须解决的中心任务：如何从城市基地去统治农村社会。
在帝制时代，县官的主要任务是征收赋税：田赋、征粮、盐税、关税以及包括货物过境税在内的种种杂税。官吏从村民征来的这种税款，只有一小部分送到北京。每年上缴到京师的税款有固定的分配数额，有时可能要按北京的指示转交他省。但是在呈报的税收中，北京仅收纳一部分，可能不超过1/4。总之，官吏要从中捞取一把，借以为生。知县这个负责收税的官员必须从他经手的公款中取出一部分，来养活他自己、他的税务工作人员和私人幕僚以及接济他的亲戚。
由于19世纪的生活日益艰难，有势力的士绅地主家族常能同收税人员做成交易，少纳一些税款；于是小户农家就往往求他们保护，结果大士绅本身就成为非正式的税吏，他们收集老百姓的税款上缴官署，同时收取佣金。大地主家族还可能设有帐户去收纳佃户的田租，并得到当地县官下属的帮助，去胁迫欠租的佃户。这样，当地士绅和当地官吏合力向村民榨取田租和赋税，这种做法对国库并无好处，只会日益损坏政府在人民大众心目中的形象。
在19世纪中叶镇压太平天国等叛乱期间，地方士绅在维持秩序方面也同样扩大了他们的作用：当时地方士绅主动动员团练，先是作为官方批准的地方自卫部队，接着在达到较高水平的军事化之后成为职业雇佣军或“乡勇”组织起来的流动部队，由士大夫将领个人招募、训练和指挥。曾国藩不过是这批儒将中最出名的一个而已。
士绅阶级在20世纪起了分化。1905年废除了由来已久的科举制后，就不再出现有功名的士人了，同时新式中学堂和大学堂的毕业生都聚集到城市里去生活。身居外地的地主势必多起来，乡下有文化的士绅起了变化，他们的数目很可能比以前少了。在军阀统治下，地方行政同农民生活情况一齐恶化。地主统治阶级不再是全国最上层的士绅，不再受孔孟之道以天下为己任的训诲，他们变得甚至比以往更加狭隘自私。秘密会社如山东的“红枪会”和四川的“哥老会”成为地方上有产家族的工具，以保持他们免受地方民众的骚扰和官吏的敲诈勒索。这些会社组成支会遍布各地，每个支会各有其办事机构、金库和首领集团，能够动员手下的秘密会友，协助各姓大族控制如成都平原那样沃地的乡村。秘密会社执行其计划的力量是那些职业恶棍，而它们的收入则来自保护非法活动：赌窟、妓院、大烟馆或逃避政府捐税的非法市场。与这一阴暗面相结合的，是对正派的普通会员提供保持，使他们能安心进行日常工作，以及让最有钱的地主和官吏当他们的秘密头子。国民党掌权后，有电话、电报、公路和汽车把各地区与城市联系起来，使南京政府和其后的重庆政府能把它们的命令立刻传达到最偏僻的小村。这个政权继续保持着使农村官僚化的趋势。南京派出的新行政官员力图扩大他们的改革范围，并让警察组成反共保安网，来代替帝制时代的县官和士绅。那些改革和反共保安网深入当地的程序，比帝制时代还要历害。以前皇帝任命县官后，让他归省里管辖，现时的中央政府却和县长有直接接触。到首都蒋介石中央训导团受训的人员中，主要成分就是各地县长。同时，中央政府还在各地设立了负责军事、税务、运输和其他事务的行政机构，独立于常规的县政府机构之外。国民党又在各地设立了在中央党部直接控制下的地方党部，与正式行政系统平行。县以下新设立了乡、区和分区，由一些城镇和乡村组成，一直到下面恢复了保甲制之后的基层单位即各户：每10户组成一甲，互相保证，每户每甲对其他各户各甲的所作所为负连坐责任。这是一种监视制，使邻居窥探邻居，亲属窥伺亲属。
国民党实行这一套办法的理论是：通过这样层层设立的单位，政府可以在训政时期训练人民，使他们作好地方自治的的准备。1939年的，国民党政府颁布新法令来改组地方政府。各户可按社团性质比较灵活地组成甲和保。村镇要变成加人社团组织的法人，能够施行其自身的地方行政工作。每保应集会选出二名代表，这两名代表又参加村镇的集会，协助从其中选出的村镇政府首脑进行工作。在名义上，1939年法令在自由中国几乎所有的县都实行了。但在这一时期，主宰地方事务的是军事和警察当局。没有听说举行过什么选举手续。
农村问题。回顾南京政府的10年，我们可以看到，按照理想，新政府本来应该有一项改进农业技术的计划，以解决农业生产这个关键问题。南京很早就想在公共卫生工作方面要求国际聪盟提供技术援助。30年代和40年代，先后提出过许多谋求中国经济复兴的详细的计划草案。土地开垦、造林、水利、水力发电、作物和牲畜育种、工具改良、改进土地利用率、控制病虫害、仓储设备、土地再分配、减租、轻重工业化、农村工业和合作社、低息农业信贷、普及教育、公共卫生、运输、法制和秩序--这一切都有人提倡，都显然有其理论根据。所有这些工作的首要目标是提高农民的劳动生产率。这是中国问题的关键所在，但政府掌握不了。它从来没有提出过什么综合性规划，更谈不上予以实施了。南京政府的10年是西方帮助中国大力发展经济的大好时机。但美国忙于应付经济大萧条和实行新政。国民党中国那些年在许多方面踌躇不前，茫无头绪，没有具体的目标。
杰出的社会人类学家费孝通，曾把旧农业状况和做法所表现出来的困境称作“过穷日子的经济”。这种由来已久的靠体力劳动的低水平经济，由于中国人强调知足和克己的美德，得以长期保存下来。由于没有任何别的出路，人们几千年都接受了这种制度化了的贫困农民生活。这样每个人才能在他的亲属圈子里找到适当的地位，安身立命，并且确实感到自己的紧密“结合在社会中”的一分子。中国农民眼光短浅，效率低，饮食简陋，常患疾病，曾使从事现代农村调查的人触目惊心。那些情况确实是旧社会不可分割的一部分，正如它们曾是近世以前欧洲社会的一部分那样。
旧农业经济不仅生产剩余的农产品不多。就是有剩余的农产品生产出来，也是分配不当的--很少甚至根本不把它投资到改进生产上去。中国的土地所有权关系一般是很复杂的；租佃制、分成制以及形形色色的债务关系交织一起。地主土地一般是小规模的，叶陌连绵的大庄园为数不多。大多数农民很可能是独立的自耕农，根本不是佃农。可是他们苦于土地过少或资金缺乏，因此在紧迫时容易受那些略有微额余资的小规模地主高利贷者的盘剥。据一位谨慎的美国学者估计，中国地租占农作物收成的45％到60%，还不算其他开销。农民普遍欠债，而农债的一半或更多可能是用于非生产性开支的，如买粮食，清旧债，或遇婚丧大事，囿于社会习俗，不得不花钱张罗招待。
南京统治10年间，政府对农村缺乏大规模援助的情况，因私人方面日益普遍关心“农村建设”而突出地表现出来。当时制订了许多计划，选定一些地区来研究那里的农民生活，另外还拟定了推广识字教育和改善生活水平的措施。如詹姆斯o汤姆森所指出的，基督教教会在这方面的一些工作上带了头。西方人最熟悉的，是洛克菲勒基金会部分资助的在华北定县的实验，由生气勃勃的基督徒晏阳初博士领导这项工作。政府在南京附近小心翼翼地展出了一个模范县。这方面最有意义的先驱工作也许是学者梁漱溟在山东搞出来的。梁曾被盖伊o阿利托确切地称为“最后的一位儒家”。从根本上说，这都是些改良工作，目的在于给农民一些公民教育，提供一些公共卫生服务以及改进栽培作物和饲养牲畜的科学技术。
从事农村改造运动的人不久发现，经济生活问题的根子深深地扎在社会和政治制度之中。要实现任何一种西方式的民主，必须首先提高生活水平。但提高生活水平又有赖于社会变革。例如，在定县试行的科学改革所需要的经费大于农民所能提供的数额，而成立农民组织以支援当地改进工作，又须经官方批准。改良农作物会引起地租和土地租佃期的问题，增加识字人数则可能使人民大众更多地发出不平之鸣。
总之，对中国农村旧秩序的任何一方面进行任何一项真正的改革，都意味着整个制度的根本改革。中国农村问题影响深远，要求改革的压力又很大，因此一些改良的行动似乎很可能会触发一种导致革命的连锁反应。
