万里和农村改革
中国在1978年仍然没有足够的粮食养活它的人口。从1955年开始实行、此后又进一步升级的集体化农业改进了水利灌溉系统，但也带来了大规模的饥馑。大跃进之后缩小了集体单位的规模，增加了化肥的供应，使粮食产量有所上升，但粮食短缺依然严重。
三中全会时，有些干部已经主张进一步缩小劳动单位的规模，但高层的气氛仍然是坚决支持继续实行集体农业：当时的干部急于改善管理，提供良种，使用更多的化肥和农业机械。在三中全会上，农村实行包产到户的话题仍然属于大忌。公社和大队干部对维持集体制度也有既定的利益，因此他们也不愿意承认集体化实际并不成功。一些党的领导人甚至担心，如果允许土地私有，贫苦农民最终会沦为佃户，剥削佃户的地主会重新出现，1949年以前的农村问题会卷土重来。还有些人认为，农村的党组织也会被大大削弱。
1962年，陈云在向毛泽东提出包产到户的方案之前，曾私下问过邓小平是否支持这种做法，邓小平表示会给予支持。但是，假如邓小平在1978年提出这样的建议，很可能会面对他在文革时受到的指责：“走资本主义道路的当权派”。那么，邓小平如何能够既允许进行包产到户的试验，又能应付政治上的反对呢？突破来自于正在领导安徽的万里。
1977年6月，大约在邓小平恢复工作的同时，华国锋任命万里担任了安徽省委第一书记。[15-42]万里在安徽的前任仍然死抱着毛泽东所支持的高度集体化的观点，导致饥馑仍在蔓延。[15-43]安徽农村人口占绝对多数，是全国最穷的省份之一，在大跃进时期估计饿死了300万到400万人。
万里于1977年8月一来到安徽，就用十几天时间视察该省的主要农村地区，对当地干部进行观察和谈话。[15-44]目睹普遍的贫困现象让他感到心碎。村镇到处都是面容憔悴、缺衣少食、住房简陋的人。有些地方甚至连木头桌子也没有，只有泥砌的桌子。正如万里对他的孩子们说的，他不禁要问，共产党掌权已经这么多年了，为什么情况还是如此糟糕？[15-45]
万里到安徽之前，中央已经向农村政策研究中心作出指示，对安徽滁州地区几个仍然有人饿死的县进行调查，就解决粮食短缺问题提出建议。万里在他们数月的调查研究和他本人亲自走访这个地区的基础上，领导起草了解决安徽农村问题的“省委六条”。这一方案建议：（1）生产队根据自身条件，只要能完成生产任务，可以把一些地里的农活安排给生产小组甚至个人；（2）上级要尊重生产队的自主权；（3）减少给生产队和个人下达的定额；（4）实行按劳分配，放弃按需分配；（5）粮食分配的决策要兼顾国家、集体和个人利益；（6）允许生产队的社员种自留地，在当地集市出售自己的产品。[15-46]文件没有直接批评几乎神圣不可侵犯的集体制样板大寨，万里只是不提它而已。他知道陈永贵（大寨的英雄，当时仍是主管农业的干部）会把“六条”视为资产阶级路线。[15-47]
当万里提出“省委六条”时，全国的政策仍然明令禁止包产到户，万里不能反对这项政策。但是，邓小平和一些官员看到了安徽省委在万里领导下制定出的六条后，立刻肯定了这一试验的价值。[15-48]邓小平此后在1980年说，在有严重饥荒的贫困山区，要允许农民自己想办法免于饥荒。左派知道邓小平是要允许把农业生产下放给贫困山区的农户，却很难反驳他让农民想办法免于饿死的说法。
1977年11月，万里在安徽的县委书记会议上发表讲话，讨论了贯彻省委六条的问题。会议的规模很大，开得很正规，足以让那些担心如果跟着万里走，政治路线一变会被批为搞资本主义的人打消顾虑。万里态度坚定，明确宣佈“任何妨碍生产进步的做法或政策都是错误的”。干部要依靠实践找出最好的办法，要充分发挥创造性，不要怕犯错误。万里本人的信心、他愿意承担责任的勇气、他在1975年解决徐州铁路困局时表现出的魄力，给了干部们向前闯的信心。[15-49]尽管仍然心有余悸，政策还是得到了贯彻。万里于1978年初允许各地继续缩小生产单位的规模。有些地方，例如饥荒仍很普遍的凤阳县，实行了包产到户。[15-50]
不久之后，邓小平从缅甸前往尼泊尔访问时途经四川，到四川后的第二天（1978年2月1日），他对四川省委书记赵紫阳讲了万里在安徽农村施行六条政策取得的成功。[15-51]其实赵紫阳已经允许生产队“包产到组”，只是没把这一步骤向北京全面汇报罢了。邓小平鼓励赵紫阳允许下面进行类似万里在安徽的大胆试验，赵紫阳遵照邓的意见，很快提出了在四川农业生产中实行分散承包的“十二条”。[15-52]赵说，基本核算单位可以是生产小组，但他不像万里走得那样远，没有允许包产到户。[15-53]
生产小组取得的夏粮大丰收让安徽的干部欢欣鼓舞，他们在1978年秋天到处宣传自己的成就，努力消除与支持大集体的干部的争执。1978年秋天在苏州举办的中国农业经济学会的会议上，一名来自安徽省农业政策研究室的干部鼓起勇气说，不应当盲目学习大寨榜样，政府不应当搞这么多政治运动，干扰地方的经济创新。[15-54]但是另一方面，仍然主管农业的陈永贵副总理指责万里暗中搞包产到户。报纸上也批评万里反对学大寨，搞资本主义复辟。但是试行分散经营权的地区取得的丰收使万里有了信心，而且他也很快就在党内赢得了支持。1978年11月受到陈永贵的批评时，素以敢作敢为著称的万里回答说：“你说自己是从大寨经验出发，我看大寨不过是个极左典型。⋯⋯你走你的，我走我的，⋯⋯你别把自己的观点强加于我，我也不把我的观点强加于你。谁对谁错，咱们不妨走着瞧。”[15-55]
华国锋靠边站之前一直支持大寨样板，主张通过引进良种、使用更多的化肥、水泵、拖拉机和其他农机促进农业生产。他的目标是五年内让每个大队都有一台大型拖拉机，每个生产小队都有一台小型拖拉机。[15-56]1975年邓小平仍在台上时批准的18个大型化肥厂，在1978年已全面投产。华国锋继续建设大型化肥厂，到1982年时全国化肥产量已是1978年的两倍。从1978年到1982年，农村的用电量也翻了一番。但是，华国锋对这些措施在农业上的积极作用的预期过于乐观了。邓小平不反对华国锋的工业支农的想法，但是他认为，创建成功的中国农业体系，也需要通过分散经营调动农民的积极性。
1978年12月的三中全会仍然支持大寨样板，这使安徽的干部担心他们以后会受到批评。[15-57]三中全会以后不久，陈永贵便不再担任主管农业的副总理，但他的继任者王任重仍然支持学大寨。1979年春，这位新上任的副总理给《人民日报》总编胡绩伟写信，请他协助阻止生产队下放权力的做法。随后一系列反对进一步放权的文章便相继发表。政治局的多数成员也仍然十分谨慎，不想改变立场。[15-58]
在这种气氛中，万里十分怀疑自己容忍进一步放权的做法能否得到上面的支持。在1979年7月18日的一次会议上，万里把陈云叫到一边询问他的意见，陈云私下对他说：“我举双手赞成你。”万里也问了邓小平的看法，但邓小平当时仍不想公开支持他，回答说：“不必陷入争论，你这么干下去就是了，就实事求是地干下去。”[15-59]争论虽然在升温，万里却有陈云和邓小平悄悄为他撑腰。在北京的一次会议上，当一位农业部副部长批评包产到户的做法时，万里反唇相讥：“看你长得肥头大耳，农民却饿得皮包骨，你怎么能不让这些农民想办法吃饱饭呢？”[15-60]
安徽试行包产到户的地区在1979年又取得了夏粮丰收。在安徽待过一段时间的前新华社记者吴象在北京高层的鼓励下，对这些成就进行了报道。邓小平在1992年回顾自己1979年至1981年的活动时说，他知道当时仍有很多人反对包产到户，甚至给它扣上“搞资本主义”的帽子。他没有批评这些人，而是等着让结果说话。人们逐渐认识到了新政策的好处，没用几年这种尝试就变成了全国性的政策。[15-61]确实，据估计，截止到1979年底，农村一半的生产队把劳动下放给了生产小组，有四分之一与农户签订了承包合同。
1980年初万里为了得到胡耀邦的支持，对他说，不能只让下面的人偷偷地实行包产到户，他们需要得到上级领导的全力支持。万里提议胡耀邦召集省委书记开一个会，对这项政策公开给予明确支持。[15-62]
直到1980年9月省委书记会议前夕，邓小平才同意把农业生产分散到户。1980年5月31日他把胡乔木和邓力群找来，表示自己支持包产到户，并让他们把他的意见宣传出去。很多地区很快就开始了包产到户，但当时仍有一些地方干部不清楚邓小平的立场。邓小平向他的两个笔杆子提出的要求，实际上标志着毛泽东启动的农业集体化结束了。毛在1955年7月31日的著名讲话中说：“在全国农村中，新的社会主义群众运动的高潮就要到来。我们的某些同志却像小脚女人。⋯⋯目前农村中合作化的社会改革的高潮，有些地方已经到来，全国也即将到来。”[15-63]
邓小平1980年5月31日在与胡乔木邓力群的讲话中避免提及毛泽东当时那激动人心的号召，他说：
农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。⋯⋯有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。⋯⋯有人说，过去搞社会改造，速度太快了。我看这个意见不能说一点道理也没有。⋯⋯如果稳步前进，巩固一段时间再发展，就可能搞得更好一些。⋯⋯从当地具体条件和群众意愿出发，这一点很重要。[15-64]
邓小平深知党内保守派的反对，他没有向很多听众表明自己的观点，因为其中一定会有毫不留情的批评者；他只告诉两个笔杆子，让他们把他的意见传播给广大群众。
毛泽东鼓舞人心的讲话四年后，有千百万农民饱受饥馑；毛泽东讲话近30年后，集体公社被解散。与之相反，在邓小平谨慎理性地对他的笔杆子说明自己的观点四年后，中国大多数农村都实行了农户经营，农业产量飞速提高；邓小平讲话30年后，他所实行的体制仍在强而有力地运行着。
政策变化也伴随着人事变动。在1980年初的十一届五中全会上，邓小平创建了他的领导班子，由胡耀邦和赵紫阳领导国家，万里担任了副总理、农委主任和分管农业的中央书记处书记。作为国家农委主任，万里得到邓小平的同意后，将农户经营的样板推广到了全国。反对包产到户的领导人华国锋、陈永贵和王任重，在1980年8月分别被正式免去总理和副总理的职务，宣传部门也开始批评大寨样板是极左表现。
1980年夏天万里开始准备支持新政策的正式文件并于同年9月下发。在讨论农业问题的省委书记会议上，万里找来在农业方面极有威望的专家杜润生，杜是国家农委副主任，兼任农业政策发展研究室主任。杜润生在发言中分析了安徽的成果，然后各省的省委书记发表了各自的观点。最强烈的反对声音来自黑龙江，那里有适合种植旱地作物和采用机械作业的大片农田，分田到户并不容易。那里的一些地方选择了不实行包产到户。
对于农户经营应当采取的形式也有不同意见。最终选择的“包产到户”方式保留土地集体所有制，允许地方干部为每户规定一定的生产指标。在和农户签订的合同中，由村干部具体规定农户要种植的作物种类和向政府上缴的定额。合同中规定，地方干部同意为农户提供土地和农机，收获之后农户上缴一定数量的粮食和其他作物作为回报。如果农户不再有下地干活的足够劳力，村干部可以把土地转包给其他农户。“家庭联产承包责任制”一词是由杜润生提出的，跟其他提法相比，它可让保守派放心，集体仍是承担责任的一级地方单位。[15-65]从北京当局的角度来看，这种制度保证了国家对粮食、棉花和其他作物的需求能够得到满足。农户可以按自己的方式种地，只要按合同交够了数量，剩余产品便可以自用或拿到集市上出售。
根据省委书记会议的文件和讨论，万里和手下的人起草了第75号文件，于1980年9月27日公布。[15-66]文件的起草十分认真，它允许农村集体将生产责任分散到户，尤其是那些需要防止饥荒发生的特别贫困的地区。到1981年10月，全国有一半以上的生产队选择了某种形式的包产到户。到1982年结束时，98%的农户都与生产队签订了某种形式的承包合同。[15-67]
为动员农民参加大型公共项目和集体农业大生产而在1958年成立的公社，于1983年10月根据中央35号文件被正式解散。作为三级集体所有制（公社、大队和生产队）中最高一级的公社当初把经济和政治功能集于一身。它被解散后，其政治功能转移到乡镇政府或大的行政村，公社的工厂和其他经济单位则变成了独立的“集体”企业。
化肥产量从1978年到1982年也翻了一番，1979年粮食收购价提高了20%，这都有助于提高粮食产量和农民收入，尽管不像承包到户的作用那样大。[15-68]农民收入在1978年到1982年大约翻了一番。[15-69]
一些观察家认为包产到户的想法是农民自己的发明，但事实上很多干部都知道这种想法，有些干部甚至从实行集体化以来就一直在考虑它。更确切地说，如果让农民在家庭生产和集体农业之间选择，他们绝大多数都会选择家庭生产。怀疑家庭生产的干部也逐渐改变了立场。1987年的中共十三大对宪法作了修改，确保农户享有无限期的承包权。[15-70]
取消集体制度实行农户经营之后，要用几年时间对供需作出调整，稳定全国有效的农作物生产销售体系。在几年时间里，农业专家每年都要起草处理这些问题的文件，如农业组织、农机、增加农业生产投入等等。这些文件每年1月初作为中央政府1号文件公布。在1982年的1号文件中，包产到户和类似做法都被认为仍然属于“社会主义”的性质，意识形态之争也随之结束。
实行包产到户后，粮食生产持续快速增长。到1984年时粮食产量就超过了四亿吨，而1977年时还只有三亿吨。1981年以后，粮食供应的增长导致政府鼓励农户改种蔬菜水果和经济作物。据官方估计，1977年到1984年的人均粮食消费从195公斤增加到了250公斤，猪肉、牛肉和禽蛋的消费增长得更快。[15-71]
政府对1984年的大丰收完全没有准备，结果是没有足够的仓库收储粮食，一些地方政府没有足够的资金收购打下的全部粮食，只好给农民打白条。在此之前，政府由于担心城里人的不满，没有把从1978年开始多支付农民的价格成本转移给城市消费者。这种补贴给政府预算造成了紧张。从1984年开始，政府才将这种成本转移给城市消费者。1985年1月1日政府宣佈，不再义务收购农民打下的粮食。种地的农民在1985年因担心卖粮拿不到全款而减少了粮食种植面积，使这一年的粮食产量下降了2,800万吨，降幅为7%，但比刚开始实行包产到户的1980年仍高出6,000万吨。1985年以后经过几年的调整，粮食生产又恢复到1984年的水平，使农业产量保持了稳定，而1989年的产量再次超过1984年的峰值，此后一直维持在较高的水平上。[15-72]这时粮食产量已很充足，于是政府取消了粮食配给制，消费者已能够买到他们需要的任何粮食。
包产到户并不是包治农村百病的灵丹妙药。有些地方，尤其是有大片旱地、不种稻米只种小麦和高粱等作物的东北地区，那里的农民使用拖拉机耕种大片田地，这是单个农户无法做到的。这个地区的一些地方选择了保留集体农业。在集体制度下，经营得很好的生产队能够为没有家人照看的老弱病残提供一定照顾。但是由于公社的消失，为基层社区提供福利变得很困难。25年的集体化农业造成了破坏性的后果，走极端的情况下更是如此。但农村集体化也比较容易扩大灌溉体系，发展扎根于集体所有制的强大的地方党组织——在包产到户之后，这种组织并未完全消失。[15-73]
除了结束粮食短缺、提高农民收入之外，包产到户也导致了经济作物的增加，如棉花、亚麻和烟草。1981年时中国是全球第四大的棉花进口国，四年后它开始出口棉花。农户愿意卖力干活以完成他们答应的粮食生产指标，这使年轻人可以去乡镇企业打工。农民也进城叫卖农副产品，从而改善了城市消费者的食品数量和质量。即使反对取消集体化农业的干部也发现，他们的妻子儿女很高兴能有更多选择，市场上有了质量更好的蔬菜、水果、鸡肉和猪肉。在1980年代，随着冷冻和运输条件的改善，蔬菜、肉类和水果的品种继续迅速增加。千百万农民脱离了贫困线。增长的收入又为正在扩张的轻工业提供了销路。不过，除了城郊地区，大多数农民一般说来仍比城市居民穷很多，卫生保健和教育水平都相对落后。
1981年完成了包产到户的转变之后，邓小平继续关心着每年农村政策的调整，但他投入的精力和参与程度，已不像1978年到1981年他亲自过问的“去集体化”过程那样多。邓小平让万里告诉农村的地方干部，他们要允许农民想办法解决饥荒问题，然后他又让人宣传取得的成果，由此达到了他要缓解中国粮食短缺的目标。邓小平对家庭农业并没有意识形态上的信念，他允许这样做，是因为它能解决粮食问题和农户生计的问题。为了达到这一目标，他不得不将农业“去集体化”。邓完成了这个艰巨的政治任务，既没有在党内引起破坏性的分裂，也没有使自己变成保守派干部攻击的靶子。群众对农村改革的成果普遍充满热情，无论是获得了更多的自由和收入的农民，还是享受着更多类食品供应的城市消费者。这大大加强了对进一步改革的支持。
