十三

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[1] 其实，学术界也已经注意到在中国农村集体土地所有制形式下农民对村庄承包地使用权的理解明显不同于对其他物品使用权的理解，因为土地权利往往是与村民在村落社区中与生俱来的生存和发展权利相联系的，因此，只要农民作为这种村落社区内居民的法律资格未丧失，无论他们是否居住在村内，他们都总是会认为自己具有从村庄中获取土地的权利，也正是基于这一点，农民也在实际上将已经拥有并长期耕种的承包地视为己有。对此，申静认为，村民对农村承包地的使用权实则带有某种产权的性质，带有一种“专属专用”色彩，是一种“类所有权”，因此，有理由认为农民在社会认知层面上也是以一种“类所有者”的身份来看待和行使他们对村落承包土地的使用权的。而农民对土地收益的剩余控制权、对自己承包的小块土地的长期稳定的排他性使用权、新的《土地承包法》对农民可以自由流转土地的规定，以及国家不断提高农地征用中对失地农民的各项补偿标准的政策趋势，也似乎都在支持农民的这种认识。（申静，2004）这种社会学意义上的分析无疑有助于我们理解离村农民对于承包土地归属的认知心理，即只要他们自己没有以契约的形式亲自将土地转让出去，他们就总认为土地还是属于他们的，任何人和组织都无权剥夺；即使他们已经将承包地转让给别人，他们也认为必要时自己有权利再从村里分得一块土地，如果这种想法不能实现，他们就有可能想收回已经转让出去的土地。这种社会实践层面的经验感受和行为取向与法律规定的错位，也的确是造成现阶段农村承包地纠纷的一个重要原因。

[2] 为了后面分析的方便，这里将林靖南文章的对策部分摘录如下：对策一：一个专班负责。针对当前农村土地纠纷频发且亟待调处的实际，要组建一个专班，负责做好土地纠纷调处工作。专班可由分管政法和稳定工作的副职牵头，成员由信访室、经管站、司法所、法庭的负责同志组成。领导成员要相对固定，精力时间要相对集中，职责分配要相对明确。对策二：一套法规备查。引起土地纠纷的原因很多，触及的法律法规也很多，因此对土地纠纷做出司法解释不能搞单打一，必须综合运用一套实际实用的法律依据。具体要掌握运用“三法一规一例”中的有关土地问题条款。“三法”是指《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国合同法》；“一规”是指《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》；“一例”是指《中华人民共和国土地管理实施条例》。要将“三法一规一例”的内容提纲挈领，融会贯通，综合运用。对策三：一组规定答疑。根据土地纠纷的种类和成因分析，要按照用什么备什么的原则，娴熟掌握一组规定解答疑难问题。诸如“农村土地”是指哪些土地（《土地法》第二条）；“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的所有权及承包方式”（《承包法》第三条）；“土地的承包期限及起止日期”（《承包法》第二十二条）；“土地承包应遵循的程序”（《承包法》第十九条）；“土地流转及流转原则方式”（《承包法》第三十七条……）。对策四：一剂良方对症。要针对当前土地纠纷的热点、难点、焦点问题，把脉问诊，寻医用药，力求收到对症下药、药到病除的效果。这里我推介几个共性问题的处理依据。1．关于迁入小城镇落户或转为非农业户的农户承包经营权的处理。依据《承包法》第二十二、三十二、三十三、三十四、三十七、三十八条的规定，迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权证流转。迁入设区的市，转为非农业户口的农户，应当将承包的耕地和草地交回发包方；承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。2．关于抛荒耕地的处理。依《土地法》第三十七条第三款的规定，承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包方单位应当终止合同，收回发包的耕地。村民委员会作为发包方在出现这种情况时，应当书面通知弃耕抛荒的承包人，说明收回耕地的理由、时间。3．关于承包经营权发生纠纷的处理。根据《承包法》《合同法》《若干规定》的要求，第一，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。第二，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。第三，也可以直接向人民法院起诉。4．关于非本村村民承包该村耕地或土地的处理。《承包法》规定，第一，先经村民三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准；第二，发包方对承包方进行资产情况和经营能力审查；第三，双方或一方要求登记，应当向县级以上地方人民政府申请登记；第四，签订承包合同。5．关于新增人口调整承包土地的处理。《承包法》第二十八条规定：一、集体经济组织依法预留的机动地；二、通过依法开垦等方式增加的；三、承包方依法自愿交回的。上列情况必须依《承包法》第四十八条规定办理。6．关于土地承包合同终止的处理。依《若干规定》第二十四条之规定，有下列条件之一的，可以终止承包合同：一、解除合同条件成立已到期；二、因健康原因丧失承包能力或者死亡，继承人无力承包或放弃的，且不进行流转的；三、一方不履行合同约定义务，致使合同无法继续履行；四、弃耕抛荒；五、进行破坏性或掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的；六、随意改变土地用途，经发包方劝阻无效的。（参见附录2：36）

[3] 不过，更宏观地看，情况可能比冯所长理解的远为复杂。后来，随着类似矛盾在全国各地的突出，中央政府从维护农民土地承包权利的考虑出发，规定将欠缴税费和土地撂荒与土地承包经营权问题分开处理，肯定欠费户与撂荒户仍然享有对村落土地的承包经营权利。如《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）第四条规定：“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。”“对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。”一些地方政府也根据中央精神做了相应规定，如湖北省《省人民政府关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》（鄂政发〔2004〕36号）第四条规定：“纠正对欠缴税费和土地撂荒的农户收回承包地的做法，要处理好解决土地撂荒问题与尊重和维护农民土地承包经营权的关系。任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要予以退还。”2004年12月1日，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于依法完善农村二轮延包工作的若干意见》第二条第二款也规定：“前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要田种的农户，应按原承包面积确权确地，对其中的‘逃税户’‘历年税费尾欠户’等群众意见大的，也要确权确地，严格地把追缴税费与确权确地分开。”但是，这些政策在执行的过程中却可能令广大的守法纳税户和乡村干部不能理解，甚至在感情上不好接受。于是，一些地方在实际操作中就出现了某种变通，即“先还钱，再给田”，一方面确权确地，另一方面允许村组清收欠费，对于无力缴清者打好欠条，发给土地经营权证，对于拒不还清税费的，允许村组把应确定给农户的田地暂时作为机动地留在村组。但这种做法又有可能与刚性的政策规定相左，于是就带来了政策界限与乡情民意之间的冲突和矛盾。以上情况详见罗峰关于《“追缴税费”与“确权确地”：土地二轮延包中的政策界线与民意冲突》（罗峰，2005）的调研论文。

[4] 可以设想，如果享有李国辉原有承包土地经营权的几家农户寸步不让，相信他们的权利也完全会得到政府的支持和法律维护，但这种支持与维护在政府和法治治理权力末梢的乡村能否得到有效和切实的贯彻则可能就是另外一个问题，而他们与李家的矛盾会如何发展也将是一个问题。最可能出现的情况是，他们会因此与李家结下长久的怨恨，在以后的日子里，只要一有风吹草动，这些怨恨就会随着特定的过程—事件翻涌出来，构成日后彼此新关系的基础，从而形成一个冤冤相报和相互为难与折磨的恶性循环。因为在往后的日子里谁也难保不会再和对方打交道。所以，通过法律的途径看似维护了正义，其实可能只是暂时地区隔了矛盾，却没有能够有效地化解矛盾，因为法律——这里的法律是指正式的立法，而非在熟人群体的长久博弈中形成的有效规范——并不可能去充分考虑那些会促成这种不可回避的互动的社会条件，因而也就如埃里克森所言，有“可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”，（埃里克森，2003）让当事各方掉进无穷无尽的矛盾“陷阱”。故而，强调以乡土邻里圈子中长期行之有效的调解的实践功用，并将这些实践与现代法律理念相结合，做到既合乎乡村情理又符合现代法治精神，或者即使并不完全符合现代法治精神却合乎乡村情理，能为当事各方所接受，在化解一些看似琐细而实则事关当事者长久生活利益的矛盾纠纷中的作用就是十分重要的，这往往也是有经验的乡村司法干部在一般民事纠纷中多强调协商而不轻言司法裁判的一个重要原因。

[5] 武镇长知道，完全不增加鱼塘承包费是无法解决矛盾的。为了化解矛盾，他即使作为一个现代公权的人格化代表，也不能不在一定的情况下做出适当牺牲契约权威、照顾村情民意的抉择，这是一个与川东双村肖心维与小组承包地纠纷类似的案例（参见吴毅专著，2002：第十一章）。在那场纠纷之中，若从现代法治的角度看，我们很容易得出村组违约的结论，但是，当你将事情置于具体的村庄情景之中，你就会注意到肖心维所秉持的契约精神却成为一种背离村庄公平理念的“违犯众怒”的行为，而村组的违约反倒是为了维护村情民意，成了得民心、顺民意的行为。而在本案例中，武镇长的立场无疑更加符合国家大文化和现代性的要求，他所要做的首先是维护契约的延续性，而不是毁约，但是，在此基础上，他也不得不考虑形势变化给农民利益所带来的损害而取适当修改合同以顺应民意的立场。可见，在当下的转型期乡村社会，契约理性同样不可能完全脱离村情民意而孤立存在，它最低限度也要得到村民的容忍才能够继续运作，否则仍旧有可能遭遇到农民功利主义的反对。其实，只要置身于乡土社会的场域，就不能完全不顾及通行其中的理念和规则，因此，武镇长最后不得不采取了妥协和折中的立场，不代承包者表态，以适当提高承包费来换取矛盾的解决。在此武镇长也不得。

[6] 如同“媒”与“擂”一样，“拖”也是有助于理解乡村基层政治行动特性的一个字眼。当基层组织缺乏有效解决问题的资源和手段时，“拖”也有可能成为他们借以躲避矛盾的一种被动和无奈的选择，“不是我们不想解决，实在是没有办法”。于是，无力解决本身就成了不解决的一种理由。这样，拖得久了，看不到解决问题的希望，农民也没有耐性了，失去了继续抗争或维权的动力，事情也因此而不了了之，从而有可能使治理者摆脱（或者至少是暂时摆脱）某种矛盾的困境，所以，“拖”也自然成为基层组织在与农民博弈时的一种技术选择。而这里还需要说明的是，这一技术的操弄者也并不仅仅限于基层干部，在农民方面也是一样。例如，一些农户以各种理由拖欠税费其实也是在以同样的技术对付基层政府和村级组织，让他们拿自己没有办法。“拖”作为一种乡村政治博弈术的流行，其实是再恰当不过地反映了当下乡村治理困境中官民之间借助于非公共化的民间权力技术来处理彼此关系的景况。

[7] 乡村干部对于这些“道上的伢们”的态度是多重而复杂的。总体来讲，一是义愤，这是一种基于对社会治安形势不满的情绪。二是有些惧怕，却又无可奈何。作为一般安分守己者，多半会对社会越轨者有一种畏惧心理，但是在各种商业开发活动中，又总是有这些人的影子，所以，如果不能够敬而远之，在各种不能回避的往来中，干部对这些灰色势力就尽量不去招惹，井水不犯河水，以求得自身的安稳。谁都知道，为公家的事情得罪这些哥们儿不划算，吃了亏也多半就是白吃，并没有人能够出来撑腰。三是利用。因为经常打交道，彼此多半熟悉，这样，当一些干部在与农民打交道时遭遇到无法解决的棘手问题时，例如，农民有意阻挠工程施工等，他们有时候也会想到要去利用这些灰色势力来压制农民的“刁蛮”行为，按他们的话来说，就是还不得不利用这些人来制服“刁民”。一些有过此类经验的干部说，这一招十分管用，群众不怕干部，却很害怕这些道上的哥们儿，“往往这些人一出现，农民立马就规矩了”。而这些灰色势力为了能够在地方上站稳脚跟，也愿意为村里办一些事情，摆平一些矛盾。从这个角度看，也的确可以认为这些灰色势力构成了一些地方影响基层社会秩序的另一种力量。（参见第七章注释［6］）

[8] 从老罗那里，我得知了一些干部做业主工作的情况。老罗为我举了一些具体的事例：“例如，刘玉林已经找到新的场子，本来就急着想搬迁，只是碍于大多数业主的面子不好拆台。针对他的这种心理，干部就帮他跑转场的手续，让他少花钱，这样，他自然就签字了。曹立新买的是别人的场子，电力增容费当初也是别人交的，按说他不该退这笔钱，但仍然把这笔钱转到他的名下，有意让他得这个好处，这样他就配合了。杨宏军是村干部，是我压着他签的，他不想配合，但也知道拗不过，还是想给自己留一条后路，他想办彩砖厂，干部就表态提供方便，于是他最后也签了。”有的人实在做不下来工作，就私下多给点钱，反正许多人的电力费发票也早就不在了，说是到电力所查底子，但彼此是多少，别人也不知道，这样，给多给少实际上还是由具体操作的干部决定，多得了钱的就配合了。还有的人，如果他有亲戚在政府当干部，就让他们出面做工作。总之，就是针对每个人的具体情况采取不同的对策，对症下药。“业主们看起来很团结，但毕竟各家的利益有差别，心思也不一样，看到实在顶不过，也就自然会各自寻思退路。”这样，到了关键时刻，“一把钥匙开一把锁”的方法就能见效，而一旦打开一个缺口，其他人的工作就好做了。（参见附录1：208）未理明也提到，去年他在洲头四组的工作经验对于这次解决石场纠纷很有帮助。（参见附录1：209）而从后来我分别向一些业主了解到的情况看，我发现最后工作做下来的结果，一些当初闹得最厉害的业主（例如几个代表）所得到的补偿还是要稍微高于其他人，这是不是也应了那句“会哭的孩子有奶吃”的话？或者说是否干部有意要对这些人采取特殊的倾斜政策，以减轻工作的难度？我想，这也许只是一种偶合，也许确实存在这种因素。但你必须承认，“一把钥匙开一把锁”的治理技术在帮助干部解决棘手问题时十分有效。

[9] 我们可以把郭德银的这段话与干部所采取的“一把钥匙开一把锁”的策略联系起来考察。作为农民意见领袖，郭德银等人在石场关闭纠纷的抗争中首先关注的，无疑是作为石场业主集体受损的共同利益，而不是个人利益。不如此，他们不可能取得群众的信任，成为大家所拥戴的意见领袖和抗争组织者。但是，当他们看到其他人已经放弃抗争，集体维权已经被个人索取补偿所替代时，即使这些意见领袖也不能不为自己获取更多的补偿而努力，而此时，他们在扮演意见领袖时比一般群众所付出的更多辛劳，也就可能成为他们索取更多补偿的心理基础。无疑，这是一种人性使然，笔者无意做任何道德上的批判，而是想说，如果意见领袖的这种心理被政府干部察知，也就容易让他们找到工作上的突破口，所以，“一把钥匙开一把锁”往往也是消解意见领袖抗争意志的一把利剑。在此，笔者想要强调的只是，有组织的科层化团体在面对因利益受损而临时聚合起来的无组织个体时所具有的全方位优势，这种优势不仅表现在制定规则与裁判胜负等方面，而且同时也表现在分化抗争时所可能调动的各种社会和心理资源方面。由此，我们也可以得知基层官民的博弈是在一种完全不对等的状态下进行的，因而其结果在绝大多数情况下也都是可以预知的。

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