10月12日 一次乡基层部门的访谈
今天，乡党委书记到郑州出差，由乡长负责我们的调查采访。原计划是对乡政府所辖各部门的职能、人员、资金及存在问题，逐一进行调查。时值周六，许多部门的负责人回家休息，乡长只能帮助我们找家住镇上的部门负责人来开座谈会，采访纪要如下：
一、乡镇派出所。
乡镇派出所的人员，由在编（制）的公安干警与不在编（制）的联防队组成。本乡派出所有公安人员5名，联防队员10名。前者的工资由县财政负责，月薪在300元到600元之间，视工龄长短、职务高低而有差别。后者的月薪180元，其中100元由乡财政负责，80元由派出所自行解决。乡派出所的办公用房由乡政府解决，办公经费一部分由县财政拨款，一部分也由自己筹集。乡派出所的自筹资金，主要来自各种罚款。按规定，乡派出所所得罚款全部上缴县公安局，再由县公安局按60%的比例返还乡派出所使用。乡派出所的部分办公经费、送往迎来之费及联防队员部分工资皆出其中。
该乡的罚款主要有两项：一是赌博罚款，二是偷盗罚款。1995年，该乡上报到派出所的偷盗案10来起，破获6起，破获赌博案近30起，除没收赌资之外，参赌者少则罚款数百十元，最多不超过3 000元。所长说，并不是所有赌博都要禁止。每次输赢在1元以下，娱乐消遣性质的“赌博”，并不查禁。另外，该乡因兴建农副产品集贸市场，自1994年以来，外来客商渐渐增多。客商旅居客店，精神寂寞，凑人赌博，以为消遣，我们一般网开一面，否则他们不到这里来做生意，影响我们的集市贸易。我笑问所长：“商业繁荣，往往伴随赌博与嫖娼，为招徕客商，你不禁赌，是否也不禁娼？”所长说：“这个问题没有考虑过。我镇集市兴建不久，尚未发现嫖娼现象。”
乡派出所的主要职能有两项：一是户籍管理，二是维持社会治安。当前乡村社会治安主要有三个方面：一是赌博，二是偷盗，三是殴斗。去年全乡发生10余起殴斗案件，大多由邻里宅基地纠纷引起的。这位所长说，全县21个乡镇，该乡的社会治安状况自1994年来明显好转。是年，他出任该乡派出所所长。
二、乡农经站。
乡农经站是1984年新增设的机构，现有11名工作人员。乡农经站的职能是统一管理村提留与乡统筹款，狭义的“农民负担”指的就是村提留与乡统筹款。
村提留款包括三项：一是村公积金，二是村公益金，三是村干部工资与办公经费。村提留款，由乡管村用。1995年，该乡的村提留款共收50万元。
乡统筹款包括五项：一是教育附加费，二是军烈属优抚费，三是民兵训练费，四是路桥建筑维修费，五是计划生育费。1995年，乡统筹这一块共收50万元。
除了村提留、乡统筹外，另有三项代收款：一是农业税，二是黄河水使用费，三是牲畜防疫费。这三项代收款，1995年共收60万元，其中农业税20余万元。
站长说，乡农经站之下设“农村合作基金会”，该基金会下设两个门市部。现有200余农户入股加入基金会，共有股金250万元。农村合作基金会的门市部也进行存贷业务，利率稍高于农业银行与信用社。
三、乡农机站，农技站，畜牧站，水利站，林业站。
这几个在集体化与计划经济时代建立起来并为集体经济服务的站，一旦进入分田单干时代，便失去其服务的动力与目标。为了适应改革开放的新形势、新环境，1994年实行改革：与乡财政完全脱钩，依靠自己的努力养活自己，但保留干部与职工编制，原先的房产与设备归各站使用。
农机站现有干部职工6人，下设一个农机配件门市部与农机修理门市部。农技站现有干部职工8人，下有一个经营农药化肥的门市部。畜牧站现有2人，经营饲料兼防疫。水利站11人，从事打井，修桥。林业站2人，早已名存实亡。这些原先吃皇粮，替集体农业提供无偿服务的站，如今处于与同类工商业的激烈竞争之中，勉强维持生存。只有水利站凭借较好的打井设备与较高的打井技术，经营状况较好，从业人员从原先5人，发展到11人。
四、土地管理站，房地产管理站，民政所，司法所。
这四个具有行政管理职能的站所，在1994年的乡政改革中，也与乡财政割断了联系，他们都得自己想办法搞钱来养活自己。各站所干部的身份不变，编制不变。
土管站现有9人，负责宅基地的审批与耕地的非农使用。房管站4人，负责村镇规划与旧镇改造。这是两个在80年代新设的站。民政所8人，负责婚姻登记，优抚与扶贫。司法所5人，调解民事纠纷与普法教育。这四个站所的职工工资与办公经费，全部来自于各种有偿服务与罚款。这些站所的负责人说，具有社会服务与行政罚款权的政府部门，理应由一级财政养活，如今要我们与乡财政断奶，不吃皇粮，专靠有偿服务与行政罚款来自养，弊端很大。各种有偿服务的收费标准怎么定才算合理，各种违章罚款的标准怎么定才算公平，谁也说不清楚。收少罚少了，养不活自己；收多罚多了，又说我们乱收费，乱罚款，实在左右为难。
五、计划生育办。
在乡镇政府内，计划生育是近10余年来发展最快、人员最多、任务最重的一个部门。现有干部职工31人。计生办的全部经费（包括工资，办公用房，设备，办公经费，等等）来自于超生罚款。计划生育罚款源于“三费一款”。“三费”是指计划外怀孕费，男女各100元；计划外生育费，500元；计划外超生费，超生一胎罚4 500元，超生两胎罚6 000元。“一款”其实也包括三项内容：该来孕检的不来孕检，罚款；该来流产的不来流产，罚款；该来结扎的不来结扎，罚款。每次罚款40元到100元不等。
按规定，全乡每年的计生罚款按一定比例在县、乡、村三级进行分配使用。1995年，该乡计生罚款共计40余万元，按规定乡留20万元，上缴县计生委8万元，下返村12万元。实际分配很少遵照这一比例。如去年县计生委从我们乡提走20万元，而不是8万元，因此我们也无钱返回村里。
计生办主任说，由于这两年来制定得比较细致、严密，工作抓得比较紧。控制人口增长，差不多成了乡党政的一项最重要的任务。因此，超生二胎的情况基本上得到控制，超生一胎的现象还时有发生。我对这位主任说：“你们工作做得好，罚款就少；你们工作做得差，罚款就多。假如计划生育按规定彻底做好了，你们这个机构怎么生存下去？”他迟疑了一会说：“这个问题倒没有考虑过。”
六、乡、村教育（下列情况由分管文教的副乡长提供）
全乡4.3万人（29个行政村），小学在校生6 000余人，分属23所小学，初中在校生1 800余人，分属2所初中。全县乡、镇一级，只设小学与初中，县设高中与职业学校。全乡中小学教员370来人，其中公办教师162人，民办教师108人。1995年全乡中小学教师的工资总额（包括部分办公费用）150万元（尚未包括60来名村聘教师的工资，他们的工资由村委支付），同年乡财政收入是215万元，这就是说，乡财政收入的近三分之二被教师占去了。
副乡长说振兴中华重在教育，但教育问题，说到底是个钱的问题。中央把农村九年义务制教育的重任全部推给乡镇政府，这在工商经济发达的沿海乡村，问题不大。但在内地依然是一个以低效农业为主的地区，工商业极不发达。全乡中小学教师的吃饭问题，就占去一级财政收入的百分之六七十，光这项负担就把乡政府压得喘不过气来。教师的工资，只是办教育的一个方面，另外还有校舍、教学设备、办公经费等等，都要花钱。这笔钱从哪里来？！就是把乡财政的全部收入都用到教育这块都还不够呢。
此类访谈，只能是浮光掠影，对他们所提供的情况与数据无法作进一步的核实。我一直想选择一个乡镇，对其历年财政预算内、外的全部收入及各项分配与支出情况作一精确详细调查。永成一再告诫我：“乡镇内没有一个人说得清楚，即使有人清楚，也不可能如实告诉你。”看来，乡镇一级的调查只能做到如此。然对内地乡镇政权所存在的问题，大体上还是能搞清楚的。
一、依然以农业为主的内地乡镇政府，实难单独承受九年义务制（河南八年）教育重担。Y乡的70%财政收入用于教育，尚且只能维持中小学教员的工资而已。要改造校舍，添置教学设备，提高办公条件，实在力不从心。该乡29个行政村共有23个小学、6 000余在校生，平均每个年级1 200人（五年制）。只有2个初中，共有在校生1 800名，每个年级仅有600人。这就是说，初中升学率只有50%。远未完成八年义务制教育任务。
二、由于乡镇财政收入主要用于教育，故而无力养活本该由乡财政供养的行政职能部门。如计生办、派出所（包括联防队员）、土管站、房管站等等。把这些具有行政执法权的部门与机构推出乡财政而靠“有偿服务”与“罚款”过活，势必开启“乱收费、乱罚款”的大门。“乱收费”、“乱罚款”实已成为乡镇的“第二财政”，或云“地下财政”。这是一种“制度性的行政腐败”。我想，中国的经济学家应对中国地方各级政府的“第二财政”作出深入的研究。
三、中国地方政治与行政管理存在三大问题。
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管理层次太多。从省、市、县到乡（镇）、村共计五层，能否减去两个层次？在此五层中，直接管理民众的只是乡、村两层，其上三层只是管“官”的。亲民之官，位卑而权轻；管官之官，位高而权重。故而亲民之官主要对上负责，很少有可能对下负责。这个从封建官僚政治遗留下来的老问题，几乎成为社会主义民主建设的一道难以逾越的巨大阻碍。这个难题必须加以解决。
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机构与部门实在太多。在县级差不多有五六十个，甚至六七十个机构与部门。在乡镇一级也有近四十个机构与部门。乡镇党委所辖的部门有六七个或七八个，乡镇政府所辖的机构与部门有二十几个，再加上直属“条条”主管的机构与部门十来个。精简机构与人员，实在刻不容缓。我想，中国的行政管理学，应该好好地研究这一重大问题。
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行政管理的效率太低。基层干部一致反映，文山会海，送往迎来，协调关系，几乎占去他们绝大部分精力。
我想，中国政治与管理的现代化，远比经济现代化的任务繁重得多，困难得多。依然存留在知识分子头脑中的政治现代化与依然存留在现实中的传统政治的僵持状态，如何才能得到消解呢？这是对我们民族的政治智慧与创新能力的一种巨大的挑战。
下午4时，访谈结束，我决定提前返回开封。提前返回的原因：一是他们的接待实在太盛情了。望着如此丰盛的宴席，我实在不好意思久留下去。二是想给陪我一天的乡长留一个周日。三是此地并不具备再深入调查的条件。
乡长执意要派车把我们送回开封，盛意难却，但我只同意送到兰考车站。河南人热情的待客之道，谁知恰是官场过度应酬与靡费的原因。
