10月20日 乡镇一级区划内的条块分割（二）
上午，走访民政所与农机站。
——民政所。
所长姓周，33岁，高中毕业后进入乡镇政府，历任通讯员、司法所干事、副所长，1993年调任民政所，任所长。民政所现有4人：所长1人，婚姻登记员1人，会计1人，干事1人。内部虽有分工，但常常被乡镇党政领导所差遣，以执行其他各项任务。
周所长说，民政所承担的职能十分繁杂。扶贫救灾，婚姻登记，殡葬管理，军烈属优待，现役军人优待，残疾人优抚，五保户优抚，社会救济，社会保险，社团登记等等，皆属民政所职掌范围。若要一一落实各项民政职能，需要相当的人力与财力。然而乡镇一级政府，哪有那么多人力与财力来落实10余项职能？！“就拿殡葬改革来说吧，喊了多少年，但农民千百年来养成的入棺土葬的习惯，根深蒂固。尤其是分田到户后，农民就在自己的责任地里挖坑起坟，谁也管不了，村委管不了，我们四个人怎么去管全乡镇的殡葬改革？再拿落实河南省民政厅制定的《五保户管理条例》来说，按文件规定，五保人员的生活水平应不低于该乡镇人均收入水平。我镇共有五保人员63名，其中36人安置在镇敬老院，27人留在村内。光敬老院的生活费与管理费，全年精打细算，也需10余万。老人多病，加上医疗费，全年需20来万。而去年，由乡统筹、村提留这块内拨给我们民政所的总费用也只有22万。只能用来养个敬老院。再如根据《残疾人保护法》要我们安排就业，或给予各种优免，但难以落实。陈留全镇有残疾人500余名，要给他们中有劳动能力的人安排工作，是做不到的。那么至少得免除他们的农业税与义务工吧，就连这点优惠都难落实。残疾人在各村的分布很不均匀。在残疾人比例较高的村，优免掉的农业税与义务工分摊到其他农户头上的粮款就比较多些，农民因此而有意见。上面制定一个法是很容易的，也可以制定得很纯、很好看，但制定法的部门并不出钱。出钱落实的是乡与村，归根到底是农户。一方面叫减轻农民负担，一方面又加重农民负担，弄得我们工作很难办。”
在谈到民政所资金来源时，周所长说，共有三个来源：一是乡统筹内的全部优抚五保户费及部分村提留中的公益金，去年是22万元。二是民政局的下拨款，每年9.8万元（用于军烈属、伤残军人、老复员军人的优抚金），上述两项，专款专用。三是民政局拨下的11万元扶贫周转金。只能用这笔周转金的存款利息，不足1万，该项计入自筹资金。上述三项共计近33万。除此之外，得靠自创自筹资金，以弥补不足。自筹部分有两个来源：一是民政所办了三个福利小企业（化工厂、预制板厂、皮件厂），福利企业的免税部分及承包款，民政所与县民政局四六分成。“去年，三个小福利企业交给我们只有1万元：其中6 000元上缴民政局，我们得4 000元。另出租两间小店面（房产属于民政所），年租金3 500元。”一是罚款，如不经登记而擅自结婚者，一经查出罚款500元。（当我问及去年罚款总数，周所长说“说不准”。）
周所长说，前年，镇政府实行改革，凡有能力自筹资金自养的部门，一律脱离乡财政负担。民政所也属自养之列。民政所4人，全年工资、办公经费、订报费、招待费最少得两三万元。（其中1万元来自扶贫周转金的利息，7 500元来自福利企业分成与房租。我推测，缺额部分或来自罚款与服务费，但没有就此问题进行追问。）
——农机站。
站长姓贺，37岁，高中毕业生。1988年至1992年间参军，1992年7月分配到陈留镇政府，先在土地管理站工作，后调任农机站站长。该农机站现有5人：站长1人，农机检查1人，农机车辆证件管理1人，会计1人，农机交易市场管理1人。另有4名退休人员。
从前年开始，农机站与农技站、水利站、畜牧站等站所一样被乡财政“断奶”，自筹资金自己养活自己。陈留镇农机站下属有三个“经济实体”：一个农机门市部，经营农用机械及零配件；两个农机加油站，皆由私人承包，由农机站收取承包费，两个农机加油站年收承包费2万元；一个农机门市部年承包费仅1 000元。这2.1万元，便是农机站的全年总收入。但这仅是承包合同上写着的收入，事实上，光一个陈留镇，便有各类农机经营部门多达10余家，竞争十分激烈，以至三个承包者无力按月上缴承包款。
贺站长说，农机站已有5个月没有发工资了。我问：“那你们靠什么生活呢？”他说：“家里有田地的，回家帮老婆种地去；没有地的，各人做各人的小生意，总不会等着饿死。”我又问：“那4个退休人员呢？”他说：“在职的都发不出工资，哪有钱发给他们呢？”
农机站的职能差不多市场化了，但还保留一项“行政职能”，那就是：农用车辆登记办证，所收手续费（每年2 000～3 000元）如数上缴县农机局。我问周站长“能否取消农机站”，他说：“那有什么不可以，完全可以的。但县里有个农机局，乡里一定要有个农机站。其实，农机部门的主要任务，是自己养活自己，且还养不活自己呢！”
下午，走访计划生育办公室、“以法治乡（镇）”委员会与司法所。
——计划生育办公室（简称计生办）
计生办主任姓刘，30岁，高中毕业。1986年至1990年参军，复员后安排在镇政府计生办工作，后任计生办主任。在乡镇政府所辖各部门中，计生办发展最快，任务最重。“计划生育工作，是乡镇党政工作之中的重中之重，”刘主任说，“1983年前后，乡政府只有1名妇女主任兼管计划生育，到1990年，计生办已有10人，如今已发展到32人，还是忙不过来。”
计生办的组织与分工如下：镇计生办下设3个计生管理组。镇计生办设主任1人，副主任3人，办公室秘书兼统计3人，出纳1人，流动人口统计与管理1人。副主任兼管理组长，每个管理组7～8人。各组分管一个片。全镇29个行政村，分属3个片。
刘主任说，经过几年的努力，本镇基本达到“提倡一胎，控制二胎，杜绝三胎”的目标。1996年，全镇超生户降低到10余户，低于省规定的指标。超生人数之所以能逐年下降，刘主任归因于越来越严密且严厉的孕检与罚款制度。这套制度是1993年后完备起来的。该制度包括：一、凡已婚育龄妇女必须每逢单月到乡卫生院接受孕检，误期者，罚款；全乡镇每年可怀孕者有一定指标，落实各村，计划外怀孕者，除流产外，还得罚款；全乡镇每年生育人数有一定指标，计划外生育者（这不同于超生罚款），罚款；若已生一胎，必须放环，凡不上环避孕者，罚款；如已生一胎，又不符合生第二胎而擅自生育者，罚款；如超生一胎，除罚款外，必须施行绝育手术，否则罚款。由于各个环节层层把关，制度设防严密，基本杜绝超生两胎。
维持庞大的计划生育机构，其经费来源有二：一是乡统筹内的“计划生育费”，人均1元，全乡镇每年5万余元。二是各类罚款提成（即所谓“三费一款”）。当我问及该镇这些年来计生罚款的数额及用途时，刘站长略有犹豫，但还是说了一个约数。他说：“1990年前，并不清楚。1990年至1992年间，每年罚款在25万到30万元之间。从1993年始，全省加强了超生罚款的力度，该年达到70～80万元。1994、1995年达到100～110万元。”（请注意，1995年陈留镇村提留、乡统筹总款项是300万元，该年计划生育罚款超过“合理农负”的三分之一。且农负均摊于各农户，计划生育罚款主要集中于超生户，用重罚来控制农村超生，实在是不得已而为之的下下策。因为此项重罚，所惩罚的不仅是“自愿超生”的父母，更是“被迫出生”的孩子，他们中的多数因此而生活在极度贫困的家庭之中。）
刘主任说，全年计生罚款，原则上是20%上缴县计生委，30%返回行政村，50%留给乡镇计生办使用。一般来说，留乡的这一块是有保障的，但返村的这个20%往往没有保障。乡镇这块的提成，由“乡收县管，财政监督”。主要用于工资与添置办公设备，还有招待费与订阅报刊等各项开支。计生办共有32人，全年工资总额约14～15万元。1994年在镇政府大院内盖了一栋计生办的办公楼，用去35万元。1995年购置两辆车，用去15万元。计生办每年订阅各类报刊杂志（主要是各级计划生育部门办的）就要花掉8 000元。计划生育部门的上级检查特别多，每年用于招待的费用，也要花掉好几万。
——司法所。
所长姓陈，27岁，河南大学法律系92届专科毕业生。毕业后分配到陈留镇司法所工作。全所现有在编人员5人，合同聘用2人，共7人。所长1人，秘书兼内勤1人，余5人各“承包”5～6个行政村，协助各村治保主任解决各类民事纠纷。
陈所长说，各乡镇司法所于1984年建立。1996年4月前，司法所长的工资待遇与任命权归乡政府。自1996年4月后，根据省司法厅的有关文件规定，各乡镇司法所长的任命权收归县司法局。所长的工资，亦由司法局发放。原先属“块”主管的司法所收回“条”管，目的是为了削弱乡镇党政对司法过程的行政干预，以保证司法的独立性与公正性。
在谈到司法所的职能时，陈所长说，一是对村民进行普法教育，二是提供各种司法服务，三是调解并处理各类民事纠纷。乡村刑事案件，由派出所管辖。近些年来，农村的民事纠纷主要集中在以下五方面：一是婚姻纠纷。1995年，全镇闹离婚纠纷共35起，多数经调解重归于好，实际离婚的只有3起。闹离婚纠纷的年龄，大多集中在22岁到30岁。近些年来，农村离婚纠纷案件呈上升趋势，这与男女青年外出打工增多、性关系较为松弛有密切关系。二是宅基地纠纷。1995年发生宅基地纠纷案共20余起。凡闹到司法所来的宅基地纠纷，一定是闹得比较大的，一般的纠纷在村内就解决了。这些小纠纷没有计入20起内。三是承包地边界与用水用电纠纷。四是老人赡养纠纷。分田到户，兄弟成家即分家。父母一旦丧失劳动能力，就有一个赡养问题。此类纠纷通常集中在某些家庭，常年得不到解决。刚调解好了，复又引起纠纷。有严重赡养纠纷的，整个陈留镇29个行政村，只不过10来家。但“清官”很难断这类家务案。五是各类经济纠纷，主要集中在各乡村企业之间，此类案件有逐年增多趋势。
谈到司法所的经济来源问题，陈所长说，除了其本人的工资由县司法局负责外，其余6名职工的工资及办公经费都需自筹。其来源一是法律服务费。司法所成立一个司法服务所，其实是一套班子，两块牌子。我们与有24个行政村及8家企业签订法律服务合同，提供法律咨询，或协助处理有关案件。按合同规定，每月收取100～300元不等的服务费。二是公证费。三是调解费，每案件收取50元到100元。四是代理各种经济案件，按标的大小，提取一定报酬。1995年，全所收取上述费用共3万余元。司法所的日子过得相当清苦，要添置一点必要的办公用品或购置一点法律书籍都不可能。
在谈到乡镇司法工作的困难时，陈所长列举了主要三条：一是经费严重不足。有些纠纷，本来可用罚款来解决，但从去年起，上面不让罚，取消了所有罚款项目，收入减少。二是原先在乡镇党政领导下开展工作，受行政干预很大。如今所长由县上任命，情况或有所好转，但要司法独立，看来很难做到。再说，在乡村工作牵涉到许多亲属人情关系问题，要做到司法公正，也有困难。三是农民群众，包括乡村干部在内，对法律、对司法工作认识严重不足。对什么叫民事纠纷，什么叫刑事案件，以及用什么程序解决纠纷，没有多少人弄得清楚，等到事情闹大，知道还有个司法所可以帮他们解决问题的人实在不多。当然，这与我们司法所工作没有做好、影响不大，也有密切关系。
陈所长说，各乡镇司法所工作人员的素质，也是一个大问题。“就拿我们司法所来说，全所7人，只有我读过一点法律专业，其余6人，虽然都是高中生，但没有一个受过法律教育，也没有进行过有关法律知识的培训。一批对法律缺乏专业知识的人，怎能从事法律工作呢？这真是一个大问题。乡镇司法所成立10余年来，上面为什么不对司法所的全体人员进行法律培训？上面一直喊以法治乡，以法治县，实际上对法律并不重视。”
陈所长还兼着“以法治乡（镇）委员会”常务副主任的职务。司法所原有两间办公室，如今让出一间，重新粉刷装潢，作为“以法治乡（镇）委员会”的办公场所。陈所长说，今年河南省新设一个名为“以法治省委员会”的机构，并要求市（地）、县、乡（镇）设立相应的机构，乡镇党委书记、副书记分别任该委员会的正副组长，乡镇政府办公室主任兼该委员会的办公室主任，司法所长兼任常务副组长，具体工作由司法所承担。新设这一机构的目的是清楚的，但这一形同虚设的机构能否有效地推动从“人治”向“法治”的过渡，则大有疑问。
我以为有两种不同类型的法治：一种是集权（确切地说是“专制”）政治的“法制”，一种是民主政治的法制。前者是“上面”制法来治理（管束）“下面”，迫使“下面”的行为尽可能地附合上面的意志。后者是“下面”制法来约束“上面”，把掌管社会公共事务的权力约束在既定法律的范围之内，从而尽可能地避免滥用公共权力。长期以来，我们并没有将这两种不同类型的法制区分开来。当然，问题的关键并不在于理论区分，而在于中国地方政治与社会民情的实际情况。政治上从专制向民主的转移，应该是与社会实际情势中的村民向公民的转移，人情向法律的转移，亲疏远近的差别对待关系向无差别的平等对待关系转移相一致的。因此，要推动现代法治，首先得研究、分析“社会民情”这个客观情势，并寻找出切实有效地推进社会民主化的途径与方法。很可惜，鼓吹民主政治的知识分子极少意识到这一问题的重要性。他们光喊着要过河，但从不去造船或建桥。
