10月19日 乡镇一级区划内的条块分割（一）
上午8点30分，如约拜访田书记。他表示，他愿开诚布公，毫无保留地回答我所提出的任何问题。下面是访谈纪要。
——关于乡镇一级区划内的条块关系，这是一个纠缠不清的老问题。他说，从原则上讲是“条块结合，以块为主”，实际运作起来，却是杂乱无章，尽是扯皮。一般来说，人、财、物直属乡镇政府所辖的部门有：计划生育办公室，民政所，土地管理站，农技站，农机站，水利站，畜牧站，林业站，文化广播站等。业务上归上级部门（即条）所管、在理论上属于条块双重管理的部门有工商所，税务所，财政所，司法所，派出所，电力所等。但所谓双重管理，块只管到它们的党组织，至于关键的人、财、物三大权则直属条管的。对条管部门的具体业务，块上只有支持、协助的义务而没有丝毫的权利。乡镇作为一级地方政府，辖区内的行政实被条条所分割。简单点说吧，凡是收钱的部门都抓到条的手中，凡是用钱的机构都推给块管。举例来说，开封19个乡镇中，有4个乡镇的农技站经营状况不错，除了自己的开支，还有盈余。县农技局就动脑筋，把这4个乡镇的农技站收归他们管。我镇的农技站便是其中之一。
——先说财政所。乡镇财政所应该是替乡镇政府管钱的财政所。属于我们乡镇政府的钱，该怎么用，用多少，一要根据有关财政支出的规定，二要根据我们的实际需要，总要我们说了算才是，但乡镇财政所所长的任命权，却被县财政局收去了。连财政所职工的工资、奖金标准都由他们来定，我们根本管不了它。一镇的财权要县财政局派人来管，我们用自己的钱，得找他们去协商。你说我这个第一把手还有什么权。
——再说工商所。完全是县工商局的一个派出机构。去年，工商所在我陈留镇收缴工商管理费近100万元。但他们对我们说只收50万元。镇工商所秉承县工商局的旨意，加上他们自己的利益驱动，使劲地收钱，加重我镇工商业的负担。陈留镇在开封19个乡镇中，工商业一向称发达。但正因为我们这里油水多，他们便使劲地榨，压得陈留工商业喘不过气来。除了高收费，更有随意罚款，弄得不少工商业主撤离我镇，到别处谋生。我对他们说，别竭泽而渔好不好，但他们听不进，因为他们不是属于我管的。
——最恼火的是税务所。镇税务所只有5人，但要我们镇政府给他们配置10余人，协助他们的征税工作，这部分人的部分工资，也要我们支付。税务所是县税务局的直属部门，当然得先完成县上的征税任务，然后才能轮到我们。税务所还认为是替我们义务征税，跟我们讨价还价，要我们有所表示，说穿了，无非是要我们请客送礼。今年，县税务局要求在县以下、乡镇以上设若干中心税务部门，其中一个就设在陈留镇，并规定要我们镇政府给他们造房子，置设备，人员却完全由县税务局安排。我真不明白，为什么要在县税务局与乡镇税务所之间再增设一个税收层次，是为了增强税收的力度吗？我镇的税源差不多要给他们抽干了，这个力度还不够吗？推测起来，增设机构的目的，大概是为了多安排几个人吧。在县乡各部门中，工商、税务、电力等是最有油水的，有门道的人，都把自己的亲信、子女往这些部门塞。
这时，我顺便问及县、乡两级精兵简政之事。田书记说：“精兵简政，喊喊可以，做做困难。关于精兵简政，我们喊了多少年？但在事实上，机构越来越多，人员也越来越多，精兵简政，若动起真格来，得摔掉许多人的饭碗。如今，进入县乡党政部门，挤入收入丰厚一点的县局委办，如银行、工商、税务、电力、财政、公安等部门，没有背景与门路是根本不行的。这些稳定且收入较丰厚的部门，差不多成了‘父子兵’的部门了。就是正规大学生毕业分配，也得凭关系，有门路。人事关系错综复杂，精简谁都不行。全县工商系统，近300来人；电力部门足足有500～600人。按理说，人数实在太多，但哪一个都精简不掉。”
——再说计划生育部门。计划生育是国策，耕地就那么一点，不会自动长出来，人口再增长下去，不得了。这个道理谁都懂得。但要农民自觉执行一对夫妇只生一胎的政策，阻力很大，困难不少。有权的凭权生，有钱的买着生，无权无钱的就逃着生。乡镇党政差不多把主要精力都花在这上面了，还是搞得手忙脚乱。更要命的是还得应付上面的各种检查。每年省里要来抽查，为了应付省抽查，市里先到各县检查；县为了应付市的检查，又得先到各乡镇检查。一级压一级。为了应付每年几次的计划生育大检查，实在弄得我们喘不过气来。老实说吧，没有一个乡镇能够做到一个也不超生的，所以为了应付检查，各种手段都使出来了。再说得彻底一点吧，庞大的计划生育部门不是靠超生罚款来维持的吗？真的做到一个也不超生，不就断了计生部门的财源了吗？
——再说电力部门，他们更是厉害。每度电收费多少由他们说了算。动辄停电，从来不与我们打招呼。有些村明明是自己集资安装变压器，自己架电线，他们也要收钱。陈留镇是个工商业比较发达的镇，全年工农业用电，估计在800万度到1 000万度之间。每度电擅自增加0.1元，他们就可以增收80万到100万元。
——田书记总结说，总的说来，乡镇一级政府的责、权、利相当模糊，名义上条块结合，以块为主，实际上各条条把乡镇行政权分割得七零八落。作为中国农村最基层的一级政府，其基本职能只是接受上级党政与各部门下达的指令与任务，协助各条条的工作，很少有权力、有精力根据本辖区的实际情况，独立制定社会经济发展计划，并切实有效地落实它。由于条强块弱，各条都强调本部门的特殊利益，各顾自身，很难从本辖区的整体利益这个大局去考虑问题。各条、各部门都拥塞着过多的人员，都想方设法提高本部门职工的工资、奖金水平和其他福利水平，都想改善自己的办公条件与办公设施，都喊缺钱，都变着各种法子搞钱，块上根本无法制约它们，这是各乡镇普遍存在的大问题。如果电力部门为了自己的部门利益而擅自提高电价，这必然增加农户与企业的负担；如果税务、工商部门只为了本部门的利益，竭泽而渔，总有一天会使税源枯竭。去年，我镇全年的税收任务是297万元，今年竟一下子提高到407万元。在短短一年之内，税源并未增多，而税收竟提高了近30%，这不是掘地三尺，杀鸡取蛋吗？！这种做法，到底是促进地方经济发展，还是促退经济发展呢？我看是只能阻碍地方经济的发展。
我对田书记说，地方政府的主要职能概括起来只有两个：一是维持一方安宁，二是推动社会经济的稳步发展。用中央文件的话来说，一是稳定，二是发展。从理论上说，这两大目标是相辅相成的：没有稳定的社会环境，就不可能做到经济发展；相反没有经济发展，百姓富足，社会就难以稳定。故邓小平一方面说“稳定压倒一切”，另一方面又说“发展是硬道理”。我在河南各地考察了几个月，发现有两大问题阻碍着这两大目标的实现。
其一是内地各级党政部门机构与人员增长太快，似乎每年以某个百分比不断向上攀升。庞大冗员的官吏队伍在一部分先富者的高消费诱惑下，不断要求提高工资、奖金及其他福利待遇的要求，对办公条件与办公设施提出“现代化”要求。简言之，一是官吏队伍不断扩大，二是消费要求（包括个人消费与集体消费）不断攀升，造成各级政府财政支出的不断增长。当正规财政不能满足行政部门需要之时，具有行政执法权力的部门，便以权谋私，各部门的小金库便相当于第二政府财政。日益增长的“政府消费”，归根到底来源于农户与企业，这正是影响内地社会稳定与发展的基本原因。
其二是有相当一部分内地党政官员，对“发展经济”，对“现代化”有片面的理解。他们以为建道路造宾馆，政府投资办企业就是“发展经济”，搞城镇标准化、现代化硬件建设就是“现代化”。他们恰恰把市场经济条件下的关键因素，即“效益”忘掉了，或忽视掉了。豪华宾馆，只是“现代建筑”，远非现代化本身。巨量投资搞城镇标准化建设，如没有城市规模效益，只是一种摆设，一种供人参观的“政绩”而已。这笔巨额的“政绩投资”，归根到底来自农户与企业，这种“发展经济”的政府行为，只能加重农户与企业的负担，从而无助于经济发展。
前者，涉及到我们的政治体制，后者涉及到地方官吏的观念。当然与我们干部选拔与考核标准也有密切关系，不单纯是个观念问题，或说，归根到底也是一个政治体制问题。既然现行政治体制已成为影响社会稳定与经济发展的一个重要原因，那么政治体制改革的任务也就迫在眉睫了。
整个访谈，持续近4个小时。
下午走访农经站、水利站与土地管理站。
——农经站。
站长姓韩，25岁，河南农校财会专业毕业，1992年到陈留镇政府工作，1995年出任站长。该站现有4人：站长、会计、出纳、统计各一人。1983年取消公社体制，为统一管理村提留、乡统筹资金，专设农经站，全称“农村经济管理站”。
村提留包括三项：公积金，用于村公共建设；公益金，用于村五保户的照顾；管理费，用于村干部的工资与办公费。乡统筹包括五项：教育附加费，用于乡村教育；民兵训练费，用于民兵训练；优抚军烈属费；乡村道路建设费；计划生育费（陈留镇取消这一项收费）。1995年，陈留镇共收村提留、乡统筹款300余万，农民人均负担约60元，严格控制在上年农民人均纯收入的5%之内。
另有三项代收款：农业税，去年全镇共收87万元；黄河用水费，每亩收3元，共收18余万元；畜牧防疫费，共收4余万元。三项代收款总计约110万元。若加上村提留、乡统筹款共410万元，人均82元。严格说来，农民负担只指村提留、乡统筹这两块，代收款不属农负，但农民都把它们称为“皇粮”。其实，“皇粮”仅指农业税。
韩站长说，农经站每年三四月份编制征收预算。预算方案经乡镇党政与人大联席会议通过生效，在夏粮征购时一次完成。陈留镇历年来在秋收后从不再征钱粮。按理，国家粮站向农民按国家定购价格（通常低于市场价格）收购定购粮，农民向农经站缴纳钱款，这是两件不同的事。但为了征收农负的方便，农经商与粮站合作办公，农负款（包括代收款）就从定购粮款中扣除。所以农民往往将定购粮与农负混同起来。
村提留款，由乡农经站管理，各村使用；乡统筹款由乡镇长一支笔审批使用。
在谈到各年农负率的确定、征收与使用过程中存在的问题时，韩站长说，在确定“上年农民人均纯收入”时，存在如下几个问题：一是以什么为单位。国务院规定以乡为单位。一个乡镇通常有二三十个村，每村的贫富差异往往很大。如陈留镇内的三个村，全部劳动力差不多转到工商业上来了，有的村依然以农为主，以打工为辅，富村与穷村之间的人均收入相差一两倍，甚至更多。若以全乡镇平均收入为准，那么这一农负率对富村而言就很轻，对贫村而言就比较重了。前几年，河南省规定以村为单位。但富村有意见，说，人均耕地一样，为什么我们要多缴？所以，该县依然以乡镇为单位。最合理的当然以户为单位，但这给统计审核工作带来极大困难。相比之下，以乡为单位，虽然最不合理，但简便可行，农负平均分摊，也较符合农民的平均主义心理。二是农负率如何确定。分田到户后，各农户全年纯收入到底有多少，连农民自己都不清楚。农业这块收入尚可估计，非农收入这一块就说不清楚了。有些乡镇，往往根据上年的农负率再增加几个百分点，作为下年的农负率。更坏的一种是，根据乡村的实际支出确定应征款额，然后分摊到各村，再分摊到各农户，由此往往超出农民合理负担的范围。今年夏粮开征，开封县有七八个乡镇的村民集体到市上访上告，就是由此事而引起的。陈留镇的农负是全县19乡镇中最轻的。一是镇原党委书记（杨剑峰）十分重视农民利益与农村稳定，决不增加农民负担。二是镇工商业比较发达。韩站长悄悄告诉我：县委下令，不许各乡村干部议论农民上告之事。
韩站长说，在征收过程中，也存在不少问题。如果人均农负款大于定购粮款，农民往往暗中吃亏。比如，国家定购任务人均100斤小麦，该年定购价每百斤65元，而市场价80元。又如农民负担（包括代收款）人均130元。按理，农民上缴定购粮所得65元，再到市场上卖掉80余斤小麦，得65元，共计130元，就可以交掉农负了。但许多乡镇擅自把人均定购任务再增加100斤小麦，致使每个农民暗亏20斤麦。总之，农负越重，超过定购粮越多，市价与定购价之间相差越大，农民吃亏越厉害。韩站长说，关于村提留、乡统筹款的使用，按规定是专款专用，但在实际上是很难做到。
最后谈到农经站开办的农村合作基金会时，韩站长说，在全县19个乡镇中，只有陈留镇、朱仙镇的农经站没有设立农村合作基金会。因为陈留镇上已有5家银行了（包括信用社）。如今各乡镇的农业合作基金会与银行、信用社之间的矛盾很大。今年8月，银行把基金会的存款利率降到1%，以此挤垮基金会。现在有一种很流行的说法：或者取消农村合作基金会，或者并入信用社。
——水利站。
站长姓刘，29岁，河南教育学院政教系本科生。1993年分到陈留镇政府工作，家住县城。水利站现有4人：站长1人，副站长兼技术员1人（县水利局下派人员），另有2名职工。站长工资由乡镇财政负担，县水利局每年下拨6 000元，主要用于副站长的工资。其余2人及办公经费完全自筹解决。自筹资金的主要渠道是按“水法”收取用水费，每吨水收0.05元，全年可收7 000～8 000元，差不多是2人的工资。
水利站的主要职能：一是配合县水利局，完成由它下达的任务，二是对乡镇水利建设作出规划，如开河清淤需丈量土方并分配各村完成。农田水利建设，通常放在每年的秋收完成之后。除了开河清淤外，水利站无事可干。平时没事，被乡政府拉去干杂活，如每人对口联系一个村，协助村支书落实乡镇交派的任务。
我说，你们搞个打井队，不是一举两得，既可为农服务，又可自己赚钱。他说，水利站本来有一台打井机，但原站长有病，年岁又大，就把这台打井机给卖了，得5 000元，除了治病，用来发工资。再说，前些年，陈留镇利用世界银行贷款（治理黄淮海工程贷款），每50亩打一井，这项工作已经结束。除了清理河道，水利站别无其他工作可做。又说，水利投入严重不足，又不能向农民摊派，各乡镇水利站差不多处于吃不饱，饿不死的状态，无钱办事。
——土地管理站。
站长姓王，高中毕业，35岁，1979年至1983年间，在部队当兵。
土地管理站现有4人：站长1人，职工3人。有事统一做，并无明确分工。会计由乡财政所兼管。该站成立于1983年，基本职能：一是贯彻实施农田保护条例，二是协助城镇规划所搞好城镇建设规划，三是协助村委调解农村宅基地纠纷。
站长说：在宅基地审批、查核及村落规划中存在不少问题。最普遍的问题是村民宅基地超标占用。按规定，户均宅基地0.25亩，实际上都在0.5亩左右，有的甚至达到1亩。去年搞过一次清理，超标罚款，但县里怕引发矛盾，中途下令停止。村落规划，涉及到村民的一个老习惯，即认为祖上的老宅基地是子孙所有的地产，即使空置着，也不准划分给别的农户。还有村民建房，垫基取土，挖了不少塘坑。1996年10月1日，河南省颁布“村庄集结规划条例细则”，如能得到贯彻，大部分村庄能节省一半宅基地，至少三分之一。然而，贯彻起来难度肯定很大，村干部也不想去惹这个麻烦。
土地管理站的工资与办公经费不仅全部自筹，每年还得上缴乡财政2 000元。在谈到资金来源时，王站长说，一是审批宅基地要征收一定税款（每平方米2.35元），税务所将其中的20%返回乡镇财政，乡镇财政再返还一点给土管站。1995年该站得5 000元。二是由代土地局征收的土地管理费。其中的30%返还乡镇，1995年该站得4 000元。三是违法占地罚款，也按一定比例返还。罚款数额每年不定（站长未给出具体数目）。四是出租一间土地管理所的临街房屋，每年房租2 000元。五是前几年由土地管理所投资4万元，自办一家针织厂，生产绒布，供各皮件加工厂使用。每年得承包费6 000元。总共全年收入3万元左右。全年支出，除了工资、办公费及上缴乡财政2 000元外，还有招待费（1996年招待费开支2 000元左右）与报纸订购费（全年600余元）。
我问：“一个小小的土地管理站怎么要用掉600元的报刊杂志费？”他说，这是上面规定的，说我们站有钱，让多订几份，共有十种。（河南日报、开封日报、祥符大地、妇女生活、司法战线、纪检风云、党的生活、中国青年、农村青年等）。
王站长是复员军人，因此而问及服退军人在乡、村两级党政各机关部门中所占的比例。王站长说：“在乡镇一级，约占40%，在村支部、村委内，约占50%。”
